Трудно переоценить значение Конституционного Суда в политической системе новой Беларуси. Это именно тот институт, который может сделать Конституцию документом прямого действия, оградить судебную систему от внешнего влияния, защитить от произвола права и свободы граждан.
Существующий Конституционный Суд не обладает качествами, необходимыми для эффективной деятельности – у него для этого нет ни независимости, ни процессуальных прав. Граждане Беларуси, в отличие от граждан демократических стран не имеют прямого доступа к конституционному правосудию и не могут отстоять свои права, даже если закон, за нарушение которого они привлечены к ответственности носит явно антиконституционный характер.
С другой стороны, именно отсутствие независимости, самостоятельности в принятии решений привело к ситуации, когда, начиная с 2008 и по 2022 год КС проверил в порядке предварительного конституционного контроля более 1200 законов и не выявил в результате ни одной неконституционной нормы.
Не удивительно, что проект Закона о Конституционном Суде вошел в число приоритетных. Для того, чтобы обеспечить соответствие его лучшим международным практикам, решениям Венецианской комиссии, группа международных и беларусских экспертов подготовила и представляет на суд общественности проект Концепции этого закона, который позволяет каждому возможность составить представление о будущем законе и принять участие в его разработке.
КОНЦЕПЦИЯ ПРОЕКТА ОРГАНИЧЕСКОГО ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
«О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ»
(2 вариант. Проект от 06.12.2022)
1. Правовая основа Концепции
1.1 Концепция разработана на основе положений ст. 81 (п. 3.6 ч. 6), 129 (ч. 5) проекта Конституции, в соответствии с которыми устройство, организация и деятельность Конституционного Суда, а также порядок судопроизводства в нем должны регулироваться органическим законом. Предлагаемые основные положения Органического закона подготовлены с учетом и в развитие положения гл. 10 «Конституционный Суд» (ст. 127-129), а также других статей Конституции, касающихся полномочий КС, назначения и статуса судей.
1.2 В соответствии с ст. 164 (п. 3.9 ч. 3) проекта Конституции (с предложенными поправками), органический закон о Конституционном Суде должен быть принят Соймом в течении трех месяцев с момента формирования Сойма. Полномочия Конституционного суда прекращаются немедленно после вступления в силу настоящей Конституции, новые судьи КС должны быть назначены не позднее трех месяцев после начала полномочий Сойма (ст. 168 (ч. 1-2) проекта Конституции (с предложенными поправками).
1.3. Концепция разработана с учетом опыта правового регулирования организации и деятельности КС ряда европейских стран (Литвы, Германии, Украины и некоторых других стран), а также докладов и рекомендаций Венецианской комиссии Совета Европы по конституционному правосудию, составу, решениям и исполнению решений конституционных судов, особым мнениям в конституционных судах, индивидуальному доступу к конституционному правосудию, независимости судей.
2. Общая характеристика предмета регулирования и целей Органического закона
2.1 Предмет регулирования Органического закона – статус, организация и деятельность КС. При этом статус КС включает обеспечение независимости и иные гарантии деятельности как самого КС, так и его судей; организация КС – порядок назначения и прекращения полномочий судей и внутреннюю организационную структуру КС; деятельность и полномочия КС а также особенности их осуществления, основы конституционного судопроизводства и исполнения решений.
2.2 Институт конституционного контроля действует в Республике Беларусь с 1994г. Первый состав КС, избранный в апреле 1994г. и дополненный в мае 1996г., активно отстаивал принципы конституционализма, правового государства, разделения властей, принимал решения, направленные на защиту прав личности. В течение 1994-1996гг. были признаны неконституционными полностью или частично 14 Указов и одно распоряжение Президента, 16 Законов и ряд других нормативных актов. Однако с 1997г. Конституционный Суд утратил правовую и фактическую независимость от исполнительной власти, перестал выносить заключения о неконституционности нормативных актов в связи с отсутствием обращений к нему уполномоченных субъектов, что объяснялось Председателем Суда «четкой и слаженной работой государственного механизма и достигнутыми стабильностью и согласием в обществе». В период с 2008 по 2022г. Конституционным Судом на основе статьи 116 Конституции, закреплявшей его полномочие осуществлять контроль за конституционностью нормативных актов в государстве, было принято 1 (одно) Заключение. Начиная с 2008г. и по 2022г. КС проверил в порядке предварительного конституционного контроля более 1200 законов и не выявил в результате ни одной (sic!) неконституционной нормы.
Окончательно дискредитировал себя действующий состав КС, приняв 25 августа 2020г. документ под названием «Конституционно-правовая позиция по защите конституционного строя».[1]
Принятие такого акта как «позиция» не предусматривалось действовавшим законодательством.В нем КС, не приводя правовых аргументов и не имея на это правовых полномочий, подтвердил легитимность официально объявленных Центральной комиссией Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов выборов Президента от 9 августа 2020 года. Данное решение было принято ultra vires с грубым нарушением действовавшей Конституции и конституционного законодательства.
[1] http://www.kc.gov.by/document-67563
2.3 Основная цель Органического закона – учредить качественно новый КС основанный на верховенстве права демократического государства, соответствующий прогрессивным европейским стандартам конституционной юстиции.
Для этого поставлены сопутствующие цели: 1) создать необходимые юридические предпосылки для обеспечения независимости КС и его судей, тем самым и эффективного гарантирования верховенства Конституции, конституционного правопорядка и отправления конституционного правосудия; 2) гарантировать эффективную защиту конституционных прав путем индивидуального доступа к конституционному правосудию; 3) создать благоприятные юридические условия для прозрачной и публичной деятельности КС и его открытости гражданскому обществу; 4) создать юридические предпосылки для качественного отбора судей и работников канцелярии КС, а также для эффективной организации работы Суда; 5) заложить юридическую основу для оптимального конституционного судопроизводства, гарантирующего отправление качественного конституционного правосудия в кратчайшие возможные сроки; 6) установить ясное, совокупное, системное и последовательное регулирование деятельности КС.
3. Другие органические законы, связанные с регулированием деятельности КС
Концепция предполагает наличие единого кодифицированного закона, который с достаточной степенью детализации, на уровне принципиальных положений будет определять статус КС и его судей, а также регулировать конституционное судопроизводство. В органическом законе также будет предусмотрена возможность унормирования отдельных процедурных вопросов, не имеющих принципиального значения для конституционного судопроизводства и не урегулированных данным органическим законом, на уровне регламента, утверждаемого КС.
Поскольку статус судей КС по проекту Конституции (ст. 127 (ч. 7), 122 (ч. 5)) связан с общим статусом судей, основные его элементы должны регулироваться органическими законами о судоустройстве и статусе судей, включая Национальный совет правосудия. Поэтому желательно чтобы они принимались и вступили в силу в то же самое время. Особо следует отметить необходимость своевременного принятия закона об очищении власти, применение которого предусмотрено в процедуре формирования нового состава КС.
Кроме того, деятельность сотрудников канцелярии КС будет регулироваться законами о государственной службе.
4. Предлагаемая структура Органического закона
Структура Органического закона: разделы, главы и статьи.
Раздел I. Общие положения
Глава 1. Статус и принципы деятельности КС
Глава 2. Полномочия КС
Глава 3. Формирование КС. Статус судей
Раздел II. Структура и организация деятельности КС
Глава 4. Организационная структура КС
Глава 5. Председатель КС
Глава 6. Канцелярия КС
Раздел III. Конституционное судопроизводство
Глава 7. Обращение в КС и открытие делопроизводства
Глава 8. Порядок рассмотрения дела
Глава 9. Особенности судопроизводства по отдельным категориям дел
Глава 10. Решения КС
Раздел IV. Заключительные положения
Глава 11. Вступление в силу
Глава 12. Переходные положения
5. Основные положения Органического закона
5.1. Определение КС.
Конституционный Суд – учрежденный по Конституции орган судебной власти, путем конституционного судопроизводства гарантирующий верховенство Конституции и права, конституционный правопорядок и осуществление конституционного правосудия.
5.2. Полномочия КС. Решение следующих категорий дел:
1) соответствие правовых актов Конституции – на основании обращения Президента, Правительства, одной пятой и более от конституционного состава Сойма, а также судов (по правовым актам, которые подлежат применению судом при разбирательстве конкретных дел) и Уполномоченного по правам человека (по правовым актам применительно к основным правам и свободам человека) (ст. 128 (ч. 1) проекта Конституции). При этом, исходя из требования обеспечения верховенства Конституции, Суд должен руководствоваться принципом, что ни один правовой акт не может пользоваться иммунитетом от конституционного контроля;
2) соответствие международных договоров, поданных на ратификацию, Конституции - на основании обращения Президента, Правительства, не менее чем одной пятой от конституционного состава Сойма (ст. 128 (ч. 1) проекта Конституции);
3) ущемление конституционных прав и свобод – на основании конституционной жалобы каждого лица, поданной в порядке, определенном законом (ст. 128 (ч. 1) проекта Конституции), после исчерпания всех иных правовых механизмов (соответствующая поправка в ст. 128 проекта Конституции);
4) смещение Президента с должности при нарушении Президентом Присяги или совершения им преступления – на основании обращения Сойма в соответствии с пунктом 4 статьи 92 Конституции (ст. 128 (ч. 1) проекта Конституции);
5) конституционность решения о назначении досрочных выборов представительного органа местного самоуправления – на основании обращения Сойма в соответствии с пунктом 1 статьи 118 Конституции (ст. 128 (ч. 1) проекта Конституции);
6) споры, касающиеся полномочий соответствующих органов – на основании обращения Сойма, Президента, Правительства, Национального совета правосудия, Правления Национального банка, Центральной избирательной комиссии, Уполномоченного по правам человека, Контрольной палаты, Комитета по надзору за деятельностью служб разведки и безопасности, Комитет по этике государственной службы и противодействию коррупции, органа местного самоуправления (ст. 128 (ч. 2) проекта Конституции);
7) конституционность конституционных поправок (ст. 160 (ч. 2) проекта Конституции);
8) конституционность формулировок вопросов, выносимых на национальный референдум (ст. 66 (ч. 2) проекта Конституции).
5.3. Механизм назначения судей КС Беларуси
5.3.1 Для отбора кандидатов на должность судьи КС создается специальная конкурсная комиссия. Функциональная задача комиссии – отобрать достаточное количество кандидатов для номинирующих субъектов: Президента, спикера, Председателя Верховного Суда.
5.3.2 Состав комиссии – 3 национальных члена и 3 представителя международных организаций. Национальные члены назначаются по одному от каждого номинирующего субъекта. Международные эксперты назначаются по одному от Венецианской комиссии, Председателя Европейского суда по права человека и Комитета ООН по правам человека (как вариант). Срок полномочий члена комиссии – 3 года.
5.3.3. Решение комиссией принимаются большинством, то есть не менее 4 голосов.
5.3.4 Номинирующие субъекты подают документы на кандидатов на должность судьи КС, которые включают в себя не только информацию об их профессиональных качествах, но об их имущественном положении и причастности к «режиму Лукашенко». Таким образом относительно каждого кандидата будет проходить проверка добропорядочности и люстрационная проверка, согласно специальному закону об очищении власти. Также в указанном законе будет указан перечень должностей (или видов деятельности), занятие которых во время правления Лукашенко не позволяют в дальнейшем претендовать на должность судьи КС.
5.3.5. Кандидаты отбираются путем проверки предоставленной информации и проведения собеседований комиссии с ними. Заседания комиссии проводятся открыто с трансляцией на веб-ресурсах.
5.3.6 Конкурс на замещение вакантной должности объявляется комиссией не позднее, чем за три месяца до истечения срока полномочий или достижения максимального возраста пребывания в должности судьи КС или не позднее одного месяца со дня возникновения вакансии на должность судьи, образовавшейся по иным основаниям.
5.3.7. Все номинирующие субъекты подают по две кандидатуры на каждую вакансию. В случае отклонения кандидатуры комиссией, номинирующий субъект вправе заменить отклоненную кандидатуру на другую и так до полного заполнения вакансий.
5.3.8 Про начало конкурса для отбора кандидатур на должность судьи Конституционного суда сообщается на официальном веб-сайте соответственно Президента Беларуси, Сойма, Верховного суда не позднее чем за три месяца до дня окончания срока полномочий или достижения предельного возраста пребывания на должности Судьи Конституционного суда, либо не позднее одного месяца со дня возникновения вакансии на должность судьи Конституционного суда в случае, если полномочия судьи приостановлены или он уволен с должности на основаниях, предусмотренных ст. 127 п.7 Конституции Республики Беларусь.
5.3.9 Конкурс длится не более двух месяцев. Если в течение этого срока один или более номинирующих субъектов не смогут заполнить свои вакансии, комиссия вправе предложить подавать заявления всем желающим, соответствующим критериям отбора.
5.3.10. Конституционный суд, созданный в соответствии с новым Законом о КС, приступает к исполнению обязанностей после полного формирования и избрания Председателя и заместителя председателя. Председатель и заместитель избираются также после окончания формирования суда.
5.4. Структура КС.
5.4.1 С учетом ожидаемого незначительного, по сравнению с Федеральным конституционным судом Германии или другими устоявшимися юрисдикционными институциями, обращений и .необходимости формирования стойкой официальной конституционной доктрины, предлагается формирование Конституционного Суда как коллегиального органа без внутреннего деления на палаты (сенаты), уполномоченные принимать решения идентичной юридической силы, как и решения всего Конституционного Суда, по результатам рассмотрения конституционных жалоб.
5.4.2 В составе Суда могут формироваться коллегии для решении вопросов об открытии производства по обращениям и жалобам, а также других процедурных вопросов. Вопросы управления внутренними процессами будут возложены на Председателя Суда, который будет уполномочен осуществлять общее руководство Канцелярией Суда, представлять его интересы во взаимоотношениями с другими органами, учреждениями, международными организациями, объединениями граждан. При осуществлении юрисдикционной деятельности, Председатель ведет заседания Суда (кроме случаев выполнения функции судьи-докладчика в конкретном производстве), контролирует подготовку вопросов, которые будут рассматриваться Судом, подписывает принятые Судом решения, принимает решения об их публикации и т.д.
5.4.3 Председатель будет избираться судьями из их числа путем тайного голосования сроком на 3 года без права переизбрания. По представлению Председателя судьи также избирают на аналогичных темпоральных условиях его заместителя.
5.4.4 Организационное, финансовое и административное обеспечение Суда осуществляется Канцелярией Суда, руководитель которого назначается Судом на его заседании по представлению Председателя Суда. Руководитель Канцелярии Суда является руководителем государственной службы в Суде. Он отвечает за разработку проекта бюджета Суда и его исполнение.
5.5. Конституционное судопроизводство.
5.5.1 Конституционное судопроизводства будет осуществляться на основании принципов гласности, коллегиальности, недопущения конфликтов интересов, оперативности рассмотрения вопросов.
5.5.2 Принцип гласности обеспечивается путем информирования общественности о поступивших обращениях и жалобах, продвижении в их рассмотрении, заседаниях Суда, повестке дня, принятых решениях. Заседания Суда являются открытыми, слушания могут проводиться в письменной форме. Исключения из обеспечения гласности допускаются в случае необходимости защиты государственной, коммерческой тайны или конфиденциальной информации.
5.5.3 Принцип коллегиальности заключается в принятии основных решений исключительно на заседаниях Суда при наличии кворума в 2/3 от общего состава Суда. Судьям гарантируется возможность принимать участие в формировании повестки дня, оценке доказательств и материалов по делу, инициировании дополнительных процедурных вопросов, высказывания особого мнения, которое является неотъемлемой частью принятого решения. Решения принимаются простым большинством от общего состава Суда.
5.5.4 Принцип недопущения конфликтов интересов обеспечивается путем внедрения автоматического распределения судьям обращений и жалоб, поступивших на рассмотрение Суда. Судьи, имеющие отношение к сторонам в производстве или вопросам, ставшим предметом конституционного судопроизводства, могут быть отстранены от рассмотрения соответствующего дела путем заявления ему (ей) отвода (самоотвода).
5.5.5 Принцип оперативности рассмотрения вопросов заключается в определении четких сроков рассмотрения вопросов открытия производства по поступивших обращениям и жалобам, а также сроков конституционного производства.
5.6. При рассмотрении дел конституционной юстиции КС должен руководствоваться принципом, что рассмотрение такого дела не только важно для сторон, но и обычно служит публичному интересу - толкованию Конституции и обеспечению ее верховенства путем устранения из правовой системы антиконституционных актов. Поэтому Суд обязан не ограничиваться пределами заявления, когда видит что оспариваемый акт противоречит Конституции по иным мотивам или другим ее положениям, нежели указанные заявителем, т.е. должен оценивать соответствие Конституции как единому целому; Суд также обязан признать антиконституционными, если видит на то основание, те правовые акты или их положения, которые относятся к делу, но которые не оспаривает заявитель. Кроме того, Суд не может прекратить производство, когда оспариваемый акт признается утратившим силу, если это дело открыто по обращению суда или на основе индивидуальной конституционной жалобы, или продолжение рассмотрения дела служит для общественного интереса, защиты прав человека и развития правовой системы.
6. Переходные положения Органического закона о внедрении его в жизнь
6.1 Действующий состав Конституционного суда прекращает свое существование немедленно после вступления в силу Конституции новой Беларуси или проведения первых демократических выборов (в зависимости от того, что произойдет раньше).
6.2. Закон о Конституционном суде Республики Беларусь вступает в силу со дня его опубликования.
6.3 Секретариат действующего Конституционного суда в течение 30 дней после создания нового суда проверяется на наличие необходимой квалификации, наличие или отсутствие компрометирующих обстоятельств в предыдущей деятельности. В случае успешного прохождения проверки переназначается в Канцелярию нового Конституционного суда в соответствии со штатно-организационной структурой Канцелярии. При отсутствии возможностей трудоустройства лица, прошедшие проверку увольняются в соответствии с Трудовым кодексом РБ, с выплатой соответствующего пособия.
6.4 Проверку осуществляет комиссия, состав которой определяет Председатель Суда (с обязательным привлечением руководителя Канцелярии).
6.5 Канцелярия Конституционного суда производит приемку здания КС и другого имущества у руководителей Секретариата в соответствии с инвентаризационной описью, а архивные материалы по соответствующему перечню.
