2021-03-13
Михаил ПЛИСКО: юрист, политолог
"Кто полетит на Саммит ОБСЕ от Беларуси: президент или глава правительства?"
Как правило, в основе классификации форм правления находится государственный институт, именуемый «глава государства». В большинстве стран главами государства являются монархи или президенты. Однако если Конституция и именует президентов или монархов главами государства, это ещё не означает, что в их руках находится реальная власть. Поэтому, говоря об институте «глава государства», следует различать юридического главу государства (de jure) и фактического (de facto). Кто в той или иной стране является фактическим главой государства, определить иногда довольно трудно, особенно если речь идёт о государстве с полупрезидентской формой правления. Впрочем, если с этим возникают затруднения, можно прибегнуть к очень простому, но эффективному методу. Дело в том, что на международных встречах, проводимых на высшем уровне, страну всегда представляет не юридический глава государства, а фактический, и им может быть глава правительства или другое должностное лицо, а вовсе не президент или монарх. По этой причине в международной практике при проведении международных встреч на высшем уровне используется словосочетание «главы государств и правительств».
Например, в Советском Союзе фактическим главой государства являлся генеральный секретарь ЦК КПСС, и на Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе в 1975 году именно генсек Леонид Брежнев представлял СССР, а не Николай Подгорный, тогдашний председатель Президиума Верховного Совета, и Заключительный акт совещания в Хельсинки подписан именно Брежневым, а не Подгорным. То есть кто от страны едет на какую-нибудь значимую международную встречу – президент или премьер-министр, – тот и является реальным главой государства. Но, как гласит народная мудрость, легко сказать, да трудно сделать.
В октябре 2008 года, готовясь к Саммиту Европейского Совета, премьер-министр Польши Дональд Туск заявил, что, по Конституции, внешняя политика – его прерогатива, и отказался включить в состав официальной польской делегации президента страны и главу государства Леха Качиньского. Однако Качиньски заявил, что, по Конституции, во внешних сношениях именно он является представителем государства, и вылетел в Брюссель на частном самолёте. Чтобы избежать скандала, устроителям Саммита пришлось не только аккредитовать две польские делегации, но и выделить им за столом переговоров не одно, а два места. Конечно, если бы Дональд Туск и Лех Качиньски представляли одну и ту же политическую партию или президент Польши избирался парламентом, а не народом, подобной ситуации можно было бы избежать. Однако вернёмся к Беларуси. Известно, что созданная 13 марта 2019 года Общественная конституционная комиссия (далее – ОКК) в основном завершила работу над проектом нового Основного закона. Свидетельством тому являются проведённые рабочей группой презентации всех глав и разделов проекта, что позволяет сделать предварительный анализ формы правления, заложенной в проекте Конституции, а также определить, в руках какого должностного лица сосредоточена реальная власть. Для этого нам придётся рассмотреть, какое место в общей системе органов государственной власти занимают президент, спикер парламента, глава правительства и суды и какими основными компетенциями наделили их авторы проекта. Для анализа использовался вариант проекта Конституции по состоянию на 9 марта 2021 года. Одним из самых весомых доводов в пользу полупрезидентской формы правления является избрание президента напрямую избирателями. Подобная всенародность придаёт главе государства дополнительную значимость, позволяет ему выступать в роли выразителя воли всего народа, в то время как парламент, состоящий из депутатов, придерживающихся разных политических убеждений, психологически воспринимается избирателями как структура, которая не способна на принятие каких-либо решительных мер по преодолению социально-экономического кризиса в стране. Поэтому в глазах рядового избирателя всенародно избираемый президент всегда обладает бо́льшей легитимностью, нежели парламент. Кроме того, глава государства пользуется бо́льшим авторитетом в обществе, нежели премьер-министр, которого назначает на эту должность всего лишь пара сотен депутатов. Из этого следует, что сам факт избрания президента всеобщим голосованием усиливает позиции главы государства во взаимоотношениях с законодательной и исполнительной властью. И неизвестно, как сложится политическая ситуация в стране, если на президентских выборах победит откровенный кандидат-популист, стремящийся во что бы то ни стало расширить свою власть. Справедливости ради следует сказать, что разработчики проекта Конституции понимали потенциальную опасность со стороны президента, избираемого всем народом, однако вместо избрания президента парламентом пошли по пути уменьшения полномочий президента, аргументируя это тем, что всенародные выборы избирателю ближе, понятнее и привычнее. В связи с осознанием опасности, которую может представлять президент, избираемый всенародно, политологи заговорили об институте президентства как о самостоятельном виде власти, который следует учитывать при проработке общей системы сдержек и противовесов в проекте любой Конституции. Следующим элементом, имеющим важное значение в определении формы правления, является роль президента в процедуре назначения как главы правительства, так и самого правительства. Здесь могут быть разные варианты. Обычно в парламентской республике кандидатуру премьер-министра вносит на рассмотрение парламента глава государства. Если парламент её отвергает, а президент опять вносит ту же кандидатуру – или другую, но также неприемлемую для большинства депутатов парламента, то на третий раз (а иногда и на второй) право внесения кандидатуры главы правительства переходит к парламенту. Описанный выше сценарий назначения на должность главы правительства реализован в проекте, подготовленном ОКК. Он присущ парламентской республике, так как в конечном счёте президент не может повлиять на процесс утверждения главы правительства. Впрочем, если парламент не сможет в течение оговорённого в Конституции срока утвердить главу правительства, то президент будет иметь право распустить его. Что касается персонального состава правительства, то в парламентской республике его подбирает премьер-министр, но утверждает парламент. Именно такой подход реализован в ст.121 проекта Конституции ОКК: Совет Министров подотчётен и несёт солидарную ответственность перед Верховным Советом за свою деятельность. В полупрезидентской республике роль президента при утверждении главы правительства парламентом является куда более значимой: он имеет право не только вносить кандидатуру премьер-министра, но и – после повторного отклонения предложенной кандидатуры – распустить парламент. Кроме того, в парламенте, не имеющем чётко выраженного партийного большинства, президент может стать посредником в переговорах по поиску кандидатуры на должность главы правительства, что может превратить его в значимого политического актора, способного вести самостоятельную игру. Если говорить о персональном составе правительства, то в полупрезидентской республике премьер-министр сам подбирает его состав, но утверждает его, как правило, президент. Некоторые исследователи не считают право утверждения состава правительства серьёзным полномочием президента и не уделяют ему должного внимания. На самом же деле оно достаточно весомое, ведь президент может и не утвердить кандидатуру какого-нибудь министра. Следующие полномочия президента, которые по-разному реализуются в парламентской и полупрезидентской республике, – это кадровые назначения. Здесь всё достаточно просто: чем чаще президент представляет какую-либо кандидатуру на утверждение парламента или участвует в процедуре назначения должностных лиц, тем ближе форма правления в такой стране к полупрезидентской республике. Так, проект Конституции ОКК предоставляет президенту право предлагать Верховному Совету на утверждение кандидатуры Генерального прокурора и председателя Правления Национального банка, т.е. в данном случае именно от парламента будет зависеть, кто займёт эти должности. Что касается судебной власти, то, в отличие от Конституции 1994 года, проект не предоставляет президенту права участвовать в избрании председателя и судей Верховного суда, а его полномочия в назначении судей судов общей юрисдикции сведены к минимуму: он может назначить их только на первые пять лет. В дальнейшем это полномочие переходит к Национальному совету правосудия, и если к судьям нет значимых претензий, они назначаются на пожизненный срок. Сказанное не означает, что президент совсем не располагает значимыми правами в области кадровых назначений. Если бы это было так, то глава государства не имел бы права самостоятельно назначать 1/3 членов Центральной избирательной комиссии и вносить на утверждение Верховного Совета кандидатуры пяти человек, т.е. 1/3 членов Конституционного суда. Кроме этого, президент, в соответствии с проектом Конституции, имеет право самостоятельно назначить руководителей офиса президента и Совета безопасности. Более весомыми выглядят кадровые полномочия парламента. Так, Верховный Совет имеет право самостоятельно назначать председателя и членов такого значимого органа власти как Контрольная палата. Однако в проекте Конституции не говорится, как конкретно будет происходить это назначение и кто будет иметь право предлагать кандидатуры на должность председателя и членов Контрольной палаты: мол, эти и другие вопросы, связанные с созданием и деятельностью Контрольной палаты, будут оговорены в специальном законе, который Верховный Совет должен будет принять в срок не позднее чем 90 дней со дня первого заседания вновь избранного парламента. Как и президент, парламент имеет право самостоятельно назначить 1/3 членов Центральной избирательной комиссии. Весьма важным полномочием Верховного Совета является назначение 15 судей Конституционного суда из кандидатур, которые вносят на паритетных началах, т.е. по 5 человек, президент, председатель Верховного Совета и председатель Верховного суда. Верховному Совету принадлежит и право назначения Уполномоченного по правам человека, но при этом он должен руководствоваться итогами открытого конкурса. Правда, кто его будет проводить и как он будет проходить – неясно. Кроме этого, по представлению Национального совета правосудия Верховный Совет назначает на должность судей Верховного суда. Однако, разработчики проекта Конституции почему-то не стали определять, каким образом будет избираться председатель Верховного суда и его заместители: решение этого вопроса они возложили на разработчиков специального закона о Верховном суде. Таким образом, если говорить о кадровых назначениях, то пальма первенства явно принадлежит не президенту, а парламенту, и это является важным свидетельством того, что проект Конституции ОКК ориентирован в сторону парламентской республики. Значимым полномочием президента является его право наложить вето на принятый парламентом закон. Как правило, в парламентской республике, например в Эстонии, парламент при повторном голосовании преодолевает вето президента таким же большинством голосов, каким этот закон и был принят, т.е. более чем половиной от общего числа депутатов или от числа избранных. Если же для преодоления вето, согласно Конституции, требуется, например, квалифицированное большинство, т.е. 67%, как в Конституции Беларуси 1994 года, это должно подчеркнуть силу и значимость президентского вето, а стало быть, и полупрезидентский характер формы правления. Что касается проекта Конституции, подготовленного ОКК, то по нему для преодоления вето президента достаточно 60% депутатов от числа избранных. Кроме указанных полномочий, которыми, в соответствии с проектом Конституции ОКК, обладает президент, можно назвать ещё и такие немаловажные права, как право законодательной инициативы, право обращения с посланиями к парламенту и народу Беларуси о положении в стране и, право присутствия на сессиях парламента и его органов. Если вернуться к вопросу, у кого в руках сосредоточится реальная власть, после того как Конституция будет должным образом принята, то, наверное, правильным ответом был бы такой: у всех – и ни у кого. Это значит, что каждый из видов государственной власти должен заниматься своим делом и не посягать на компетенции иных видов власти. Пожалуй, достичь этого в полной мере можно только в теории. На практике подобного рода посягательства в форме пересечения полномочий имели, имеют и будут иметь место, как это было между президентом Лехом Качиньским и премьером Дональдом Туском, и в первую очередь – когда мы говорим о компетенциях президента и премьер-министра во внешнеполитической сфере. Так, например, к компетенциям президента, согласно проекту Конституции, подготовленному ОКК, относится решение важнейших вопросов внешней политики и осуществление её совместно с Советом Министров, а также ведение переговоров и подписание международных договоров с последующим внесением их в Верховный Совет для ратификации в форме закона. С другой стороны, Совет Министров имеет право разрабатывать основные направления внутренней и внешней политики и принимать меры по их реализации, в том числе заключать международные договоры, отнесённые к его компетенции. Как видим, налицо пересечение компетенций, что чревато конфликтами, особенно если премьер и президент придерживаются разных политических взглядов. Кроме того, в представленном проекте есть, на мой взгляд, несколько статей, которые содержат полномочия, не наполненные конкретным содержанием, что может отрицательно сказаться на заложенной в нём системе сдержек и противовесов. Так, в ч.21 статьи 115 проекта говорится, что президент образует, реорганизует и упраздняет Совет Безопасности, а также иные консультативно-совещательные органы при президенте (выделено мной. – М.Плиско). Но кто даст гарантию, что эти органы не станут в нужный момент, пусть даже на совещательном уровне, дублировать деятельность некоторых министерств и других властных структур? И ещё. В соответствии с ч.22 ст.115 президент может назначить не только своего представителя в Верховном Совете, но «и других должностных лиц, должности которых определяются законом » (выделено мной. – М.Плиско). Что это будут за должностные лица – неясно. Поскольку в существовании этих должностных лиц заинтересован только президент, а он не наделён правом принимать законы, то, скорее всего, это полномочие главы государства останется только на бумаге. Однако не исключено, что президента поддержит парламентское большинство. И оно может принять закон, в соответствии с которым президент будет иметь конституционное право назначать должностных лиц. И ещё не известно, что это будет за закон и какими полномочиями они будут наделены. Хотя разработчики проекта старались свести полномочия президента к представительским, сделать им это в полной мере не удалось. Если принять во внимание полномочия президента по кадровым назначениям, право вето и, главное, факт всенародного избрания, мы имеем никак не парламентскую, а почти состоявшуюся полупрезидентскую республику, от которой один шаг до президентской. Поэтому, если отвечать на вопрос, вынесенный в заголовок данной статьи, то, исходя из анализа системы сдержек и противовесов, заложенной в проекте Конституции ОКК, я бы ответил так: на Саммит ОБСЕ, проводимый на высшем уровне, т.е. на уровне глав государств и правительств, должен поехать президент. Для меня он не только юридический, но и фактический глава государства, к тому же избираемый напрямую народом. Моё мнение подтверждается и подписями глав государств и правительств соседних с нами стран, которые они поставили под основными документами, принятыми, например, во время Стамбульского 1999 года Саммита стран ОБСЕ: от имени Польши их подписал всенародно избранный президент Александр Квасьневски, Литвы – всенародно избранный президент Валдас Адамкус, Украины – всенародно избранный президент Леонид Кучма. В странах же, где фактическим главой государства является премьер-министр, президент избирается парламентом и только юридически возглавляет государство. Поэтому от Латвии подпись поставил премьер-министр Андрис Шкеле, а от Эстонии – премьер-министр Март Лаар.
