2021-02-24
Михаил ПЛИСКО: политолог, юрист.
Стоит ли брать Конституцию 1994 года за основу для разработки нового основного закона?
Думал, что знаю Конституцию 1994 года как свои пять пальцев - но только недавно обратил внимание на то обстоятельство, что в разделе IV, который называется "Законодательная, исполнительная и судебная власть", исполнительная власть представлена только президентом. Такого заголовка как "Правительство" просто не было. Может, это и не должно было вызывать удивления, потому что ст. 95 гласила, что Президент Республики Беларусь является и главой государства и исполнительной власти. Такой формулировке мог бы позавидовать сам генерал де Голль, который в 1958 году изменил форму правления во Франции с парламентской республики на полупрезидентскую.
Возможно поэтому, несмотря на "полупрезидентство", в конституции Франции есть отдельный раздел, именуемый "Правительство". Это означает, что правительство выступает в качестве вполне самостоятельного органа власти, руководитель которой - премьер-министр - контрассигнует большинство актов президента Франции, т.е. без его подписи они не имеют юридической силы.
Если сравнивать с США, то и тут наши законодатели поступили по-своему. В США нет должности премьер-министра, на которого можно списать все провалы во внутренней или внешней политике, поскольку президент является главой не только государства, но и исполнительной власти, т.е. глава государства и глава правительства - это один и тот же человек.Что касается стран ближнего зарубежья, то в Украине и России президент играл не меньшую роль, чем в Беларуси, тем не менее в конституциях этих стран имеются отдельные главы, которые называются соответственно "Кабинет Министров" и "Правительство".Конечно, обойтись без упоминания правительства в тексте Конституции было невозможно. Так, в главе 4 "Президент Республики Беларусь", насчитывающей 14 статей, 11 были посвящены президенту и всего лишь три - правительству. Причём одна только ст. 100, в которой перечислялись полномочия президента, имела 26 пунктов и занимала две страницы.
Это свидетельствует о преувеличении роли президента в политической жизни страны в ущерб правительству - органу, который, в общем-то, и является квинтэссенцией исполнительной власти.Не меньший интерес представляет обоснование, зачем вообще понадобилось само правительство. В статье 106 Конституции об этом говорится буквально так: Кабинет Министров создаётся при Президенте Республики Беларусь "для реализации полномочий исполнительной власти в областях экономики, внешней политики, обороны, национальной безопасности, охраны общественного порядка и других сферах государственного управления".Если учесть, что в соответствии с Конституцией президент руководил системой органов исполнительной власти (п.2 ст.100), имел право создавать и упразднять министерства и госкомитеты (п.3 ст.100), отменять акты подведомственных ему органов исполнительной власти (п.21 ст.100), издавать в пределах своих полномочий указы и распоряжения (ст.101), а также принимать меры по "обеспечению политической и экономической стабильности" (п.1 ст.100) и назначать всех судей областных, районных и городских судов (п.10 ст.100), то роль премьер-министра и правительства в политической жизни страны была совсем незначительной. Впрочем, иначе и быть не могло, поскольку, по Конституции, правительство создавалось при президенте для реализации его полномочий, и на него можно было списать провалы во внутренней и внешней политике.
Именно по этой причине отставка премьер-министра Михаила Чигиря в ноябре 1996 года не вызвала большого резонанса в обществе и не смогла пошатнуть позиции президента, как ожидали его противники. Следует также не забывать, что наряду с оговорённым в Конституции правительством - Кабинетом Министров - у президента было ещё одно "правительство", не предусмотренное Основным законом страны (Администрация Президента), которое было создано, как говорилось в Законе "О Президенте", для непосредственного обеспечения деятельности президента. Таким образом, в 1996 году Верховному Совету противостояли: президент, правительство и большинство судей. Правда, Верховный Совет имел право не давать согласия на назначение президентом кандидатур премьер-министра, вице-премьеров и министров нескольких ключевых министерств. Но стоило ему дать согласие на эти назначения, как он тут же утрачивал всякие рычаги воздействия на этих министров и возглавляемые ими министерства. Конечно, можно было попытаться удержать разрушавшуюся на глазах систему сдержек и противовесов путём принятия законов, что и пытался в ряде случаев сделать парламент, приняв Закон "О Президенте", Закон "О Верховном Совете", Закон "О Кабинете Министров", но президент просто-напросто отказывался их выполнять, равно как и решения Конституционного суда. Следует также не забывать, что по Конституции 1994 года президент избирался всем народом, а не парламентом.
Во втором туре выборов Лукашенко одержал над Вячеславом Кебичем столь убедительную победу, что до ноябрьского референдума 1996 года никто даже не ставил вопрос о его нелегитимности. Президент нередко спекулировал этим и время от времени говорил депутатам, что имеет б О льшую легитимность, чем они, хотя депутаты, как и он, избирались тем же народом. Но в глазах обывателя этот аргумент срабатывал, поскольку президент был один и мог выступать в роли выразителя воли всего народа, в то время как депутатов было 199 человек и каждый из них мог говорить от имени пары десятков тысяч избирателей. В октябре 1994 года Президенту удалось без особых усилий добиться принятия важного для него в борьбе за власть решения Верховного Совета, не требовавшего изменения Конституции.
Играя на настроениях многих депутатов, стремящихся к усилению исполнительной власти на местном уровне, он предложил внести поправки в Закон "О местном самоуправлении и местном хозяйстве", которые давали бы ему право назначать руководителей исполнительной власти сверху донизу. В знак благодарности за это подавляющее большинство вновь назначенных глав исполкомов поддержали президента на ноябрьском 1996 года референдуме, что и послужило залогом его победы.Неслучайно Лукашенко, став президентом, заявил, что по Конституции 1994 года он имеет царские полномочия. Он прекрасно понимал, что занял место, которое готовил для себя Вячеслав Кебич, и знай депутаты Верховного Совета, что президентом станет Лукашенко, они никогда не стали бы наделять его такими обширными полномочиями.Таким образом, Конституцию 1994 года, сделанную фактически под Кебича, вряд ли нужно брать сегодня за основу для разработки новой Конституции, и главная претензия к ней состоит в том, что она предоставляла слишком большие полномочия исполнительной власти, которую воплощали и глава государства, и правительство. За исключением импичмента, в ней отсутствовали внутренние механизмы, достаточные для защиты от сосредоточения всей власти в руках президента, что могло привести к доминированию исполнительной власти над всеми другими видами государственной власти и установлению в стране диктатуры.
