2021-02-23
Михаил ПАСТУХОВ - доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь, судья Конституционного суда Республики Беларусь первого состава.
"ДЕ-ЮРЕ. Как реорганизовать госконтроль и надзор?"
2 февраля рабочая группа по подготовке новой Конституции страны представила свое видение модели государственного контроля и надзора в Беларуси. Авторами являются Валерий Жураковский и Лев Марголин. Группу возглавляет Анатолий Лебедько.
Прошлая и нынешняя ситуация В Конституции 1994 г. в разделе VI находились Конституционный суд (глава 6), Прокуратура (глава 7) и Контрольная палата (глава 8). При этом Конституционный суд рассматривался как орган контроля за конституционностью нормативных актов. Свою деятельность он осуществлял как особый суд, состоящий из высококвалифицированных юристов в области конституционного права. Прокуратура выступала как орган надзора за соблюдением законности. Контрольная палата учреждалась для контроля в сфере исполнения бюджета, использования государственной собственности, а также исполнения актов Верховного Совета в хозяйственных, финансовых и налоговых отношениях. Указанные органы объединяло то, что они формировались парламентом и, по сути, осуществляли от его имени контроль и надзор в определенных сферах деятельности. Замечу, что по поводу места и статуса Конституционного суда между членами Конституционной комиссии были серьезные расхождения. Например, я придерживался мнения, что Конституционный суд следует включить в судебную систему, расширив его полномочия. Однако преобладающей оказалась позиция профессора Кучинского В.А. о том, что Конституционный суд — никакой не суд, а орган контроля за соблюдением Конституции в действующем законодательстве. После референдума 1996 г. и внесения поправок в Конституцию 1994 г. статус и порядок формирования органов власти изменился, включая органы контроля и надзора. По инициативе заинтересованных разработчиков Конституционный суд «переместили» в главу «Суд», посвятив ему статью 116. Что касается органов прокуратуры, то разработчики изменили сферу их контроля, нацелив усилия на исполнение не только законов, но и декретов и указов президента. Генпрокурор стал назначаться на должность и освобождаться от должности президентом. Наибольшая метаморфоза произошла с Контрольной палатой, которая была вовсе ликвидирована. Вместо нее появился Комитет государственного контроля, который взял под свой контроль весь блок вопросов, связанных с экономикой, финансами и налогами. Он непосредственно подчинялся Лукашенко и действовал по его указаниям. Полномочия органов КГК постоянно расширялись, как методы и средства работы.
Члены рабочей группы Валерий Жураковский и Лев Марголин предложили новую «начинку» раздела VI, включив в него главу 7 «Уполномоченный по правам человека», главу 8 «Контрольная палата Республики Беларусь» и главу 9 «Прокуратура Республики Беларусь». Послушав онлайн-презентацию, а также изучив предлагаемый текст раздела, хотел бы высказать некоторые соображения. Тем более, что у меня имеются свои наработки по указанным главам в рамках поправок в Конституцию 1994 года. Сколько должно быть уполномоченных? Очевидно, что в условиях Беларуси должность уполномоченного по правам человека или омбудсмена должна быть введена как дополнительное средство защиты прав и свобод граждан. С целью обеспечения независимого статуса уполномоченный должен избираться парламентом. Кандидатуры на эту должность могут выдвигаться всеми заинтересованными субъектами и пройти серьезный отбор. Главный вопрос, который предстоит решить при учреждении должности уполномоченного: сколько их должно быть. В Швеции, например, много омбудсменов. В Литве — четыре по основным направлениям деятельности. Однако в большинстве стран один официальный уполномоченный и ряд его помощников-заместителей. Ранее мне довелось разрабатывать проекты законов об уполномоченном по правам человека. Так, в проекте 2000 года я придерживался позиции о целесообразности «коллективного омбудсмена» из четырех равноправных должностных лиц, один из которых избирался старшим. Этот проект прошел обсуждение на научно-практическом семинаре с участием международных экспертов (см.: «Уполномоченный по правам человека»: материалы международных семинаров. — Минск: «Трансформ», 2000. — С.61-68). Однако позднее я пришел к выводу, что для успеха в деле защиты прав человека нужна команда под началом авторитетного лидера — главного омбудсмена. В помощь ему могут быть придано несколько заместителей, утверждаемых в должности парламентом по предложению избранного омбудсмена. У них должен быть офис со штатом работников. В регионах могут быть представители омбудсмена, работающие на общественных началах. Если учредить омбудсмена отдельно для мужчин и отдельно для женщин, то между ними начнется конкуренция и наговоры. В развитие этих должностей придется создавать новых омбудсменов (для детей, для пенсионеров, для инвалидов, для заключенных, для предпринимателей, для верующих, для алкоголиков и пр.). За чем нужен особый контроль? Как свидетельствует практика, в любом государстве должен быть особый контроль за расходованием госсредств и использованием госимущества. Этим направлением ранее занималась Контрольная палата Республики Беларусь. Авторы предлагают ее возродить и обновляют ее конституционное регулирование.
Однако в отличие от ст. 137 Конституции 1994 г. в новой редакции (ст. 170) из сферы контроля предлагается исключить хозяйственные, финансовые и налоговые отношения. На мой взгляд, это приведет к существенному ограничению деятельности будущей Контрольной палаты. Какой должна быть прокуратура? В новой редакции главы 9 «Прокуратура Республики Беларусь» обращает на себя внимание сокращение сферы прокурорского надзора. Его предлагается сосредоточить лишь на расследовании преступлений, местах предварительного заключения и лишения свободы. Получается, что надзор за деятельностью государственных органов, местных исполнительных и распорядительных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан отменяется. Правда, органы прокуратуры могут принимать меры к привлечению виновных лиц к ответственности и даже проводить расследование преступлений. Мне представляется, что так называемый общий надзор должен оставаться, хотя бы для того, чтобы представители государственного аппарата, руководители предприятий, учреждений, организаций чувствовали за собой «око государево», а прокуроры, в случае необходимости, могли предупредить о незаконных действиях или потребовать отмены незаконных решений. Принципиальное значение имеет вопрос о наличии в составе прокуратуре следственных подразделений. Дело в том, что Следственный комитет был образован в 2011 году без законных оснований. Он стал очередным органом при президенте. Значит, в новых условиях надо будет решить вопрос о его легитимности и возможном роспуске. В этом случае придется либо восстановить следственный аппарат в составе МВД и прокуратуре, либо создавать Следственный комитет на новой правовой основе. Лев Марголин высказался за второй вариант — создать самостоятельный Следственный комитета на правах нового ведомства. Я придерживаюсь первого варианта — вернуть следствие в милицию (полицию) и прокуратуру. Вот мои аргументы.
Во-первых, новый Следственный комитет опять станет монстром в системе правоохранительных органов. Он будет дислоцироваться в тех же зданиях, что и сейчас (а это очень представительные здания). В них останутся работать те же сотрудники после соответствующей чистки (других найти будет трудно). Как и прежде, они будут «шить дела», ориентируясь на полученные указания.
Во-вторых, изменить военизированный характер этого ведомства будет непросто, как и отменить ранее полученные звания, зарплаты и льготы.
В-третьих, прокуроры будут осуществлять надзор «на отдалении», полагаясь на следственных начальников. Практика поддержания обвинения в судах останется прежней: следствие «доказало» — прокурор «поддержал».
В-четвертых, прокуроры будут отлучены, как и сейчас, от расследования преступлений. В лучшем случае, прокурор может возбудить уголовное дело и передать его органу следствия. Дальше перспективы этого дела будут зависеть от следователя и его руководства. Мое неприятие вызывает также положение о том, что кандидатуру на должность генпрокурора представляет президент. На практике это может привести к тому, что президент опять будет «расставлять» своих людей, которые, в свою очередь, будут проводить его линию и слушать его «советы». Почему бы не избирать на должность генпрокурора на собраниях прокурорских работников? Путем рейтингового голосования всегда можно определить наиболее подходящие кандидатуры. Они и могут представляться на утверждение парламента, как, впрочем, и их заместители.
Кто обеспечит контроль в сфере СМИ? В рамках так называемой «малой Конституции», принятой на Конгрессе демократических сил 26 мая 2007 г., я предлагал включить главу «Национальный совет по телевидению и радиовещанию». Такой орган, созданный из достойных представителей этой сферы деятельности, мог бы открыто и справедливо решать вопросы о выдаче лицензий на телевидение и радиовещание, а также принимать решения о регистрации теле- и радиостанций. В новых условиях название указанного органа можно расширить за счет включения интернета и печатных СМИ. Он может в определенной мере заменить органы управления, которые пристрастно наблюдают за деятельностью электронных и печатных СМИ. В его составе можно учредить должность уполномоченного по свободе СМИ (с текстом предлагаемой главы можно ознакомиться ниже. – Авт.). *** В завершении статьи хочу отметить, что поспешная разработка проекта новой Конституции узким составом энтузиастов не позволит достичь глобальной цели — создать оптимальную модель белорусского государства. Прежде всего, по той причине, что отсутствует легитимный механизм принятия новой Конституции. Если планировать вынесение проекта на республиканский референдум, то решение об этом может принять только легитимный орган власти. Согласно Конституции 1994 года, это — парламент — Верховный Совет Республики Беларусь. Для начала его надо избрать, опять же по Конституции 1994 г. Однако избрание Верховного Совета в правомочном составе лишь создаст предпосылки для начала обсуждения необходимых поправок в Конституцию. В новых условиях никто не будет носиться с идеей принятия новой Конституции. Гораздо важнее будет провести реформы и обновить действующее законодательство. С учетом изложенного, мне представляется, что насущной задачей является восстановление законной Конституции страны — Конституции 1994 г., проведение выборов в легитимный парламент (Верховный Совет Республики Беларусь) и определение программы неотложных реформ, в том числе конституционной реформы с внесением точечных изменений и дополнений в Конституцию 1994 года.
---------------------------
"Приложение"
Проект новой главы в раздел VI «Государственный контроль и надзор» НАБЛЮДАТЕЛЬНЫЙ СОВЕТ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ В СФЕРЕ ТЕЛЕ- И РАДИОВЕЩАНИЯ, ИНТЕРНЕТА И ПЕЧАТИ Статья 140-1. Наблюдательный совет Республики Беларусь в сфере теле- и радиовещания, интернета и печати (Наблюдательный совет) создается для осуществления контроля за соблюдением законодательства в деятельности вещательных организаций, Интернета и печатных СМИ. Статья 140-2. Кандидаты в члены Наблюдательного совета рекомендуются Всебелорусским собранием работников телевидения, радиовещания, издателей, журналистов, блогеров в количестве не менее 15 человек и утверждаются Соймом Республики Беларусь в составе 12 членов сроком на пять лет. Члены Наблюдательного совета открытым голосованием избирают из своего состава председателя, двух заместителя председателя и Уполномоченного по свободе СМИ. Указанные лица представляются в установленном порядке на утверждение Сойма Республики Беларусь. Они исполняют свои полномочия на профессиональной основе. Их статус приравнивается к статусу депутата Сойма Республики Беларусь. Статья 140-3. Наблюдательный совет принимает решения о выдаче лицензий на теле- и радиовещание, о регистрации теле-, радиостанций, интернет-порталов и печатных СМИ. Наблюдательный совет через Уполномоченного по свободе СМИ разрешает претензии, предъявляемые к электронным и печатным СМИ, к издательским организациям. Статья 140-4. Уполнмоченный по свободе СМИ вправе представлять интересы Наблюдательного совета во всех государственных органах, судах, иных организациях, а также быть представителем конкретных средств массовой информации, издателей и журналистов в их спорах по поводу применения законодательства о средствах массовой информации. Статья 140-5. В конце календарного года наблюдательный совет представляет Сойму Республики Беларусь отчет о своей деятельности. Национальный совет вправе вносить Сойму предложения по совершенствованию законодательства в сфере своей деятельности Для обеспечения деятельности Национального совета образуется Секретариат, который вместе с Наблюдательным советом является государственным органом и юридическим лицом. Полномочия, порядок организации и деятельности Наблюдательного совета определяются законом.
