Валерий Жураковский
Беларусское общество получило тотальную психическую травму от того уровня насилия, которое стало в Беларуси повседневностью в последний год. На этом фоне очень трудно объективно рассматривать роль президента в проекте Конституции для новой Беларуси. Почему общественная конституционная комиссия решила в принципе оставить институт президента, несмотря на весь негативный беларусский опыт?
Чтобы защитить демократию в новой Беларуси и снизить риски возврата к авторитарному правлению, важно не создавать в новой Конституции сильные центры власти одного лица (президента или премьер-министра) или группы лиц (определённой партии при доминировании парламента над другими ветвями власти). Упразднение института президента не упраздняет функций главы государства, которые придется кому-то передать, например, премьер-министру. Тем самым, мы только меняем вывеску на двери будущего возможного авторитарного правителя, вместо того, чтобы создать действенную систему сдержек и противовесов. Кроме того, институт главы государства на беларусской земле существует уже тысячелетие.
Вначале это были князья во времена Полоцкого княжества, затем короли во время Великого княжества литовского, генерал-губернатор во времена российской империи, генеральный секретарь коммунистической партии во времена БССР, президент с момента обретения независимости. Менялись названия, но сам институт главы государства сохранялся. Новая Беларусь – это не означает сломать все до основания. Это значит придать старым идеям новое содержание.
Давайте вместе сравним предлагаемые в проекте Конституции для новой Беларуси полномочия президента с полномочиями президентов в соседних с нами странах: Украиной, Польшей и Литвой. Конституции рассматриваемых нами стран предусматривают наличие президента, избираемого на пять лет путем прямых выборов. В Литве и Украине стоит ограничение на избрание одного лица президентом не более двух сроков подряд. То есть, при наличии перерывов, можно избираться и больше двух раз.
В Польше, как и в предлагаемом проекте для новой Беларуси, переизбраться повторно можно только один раз в жизни. Во всех рассматриваемых примерах президент является главой государства и представляет страну в отношениях с другими государствами. В Литве, Польше и проекте конституции для новой Беларуси он решает вопросы внешней политики совместно с правительством, тогда как в Украине руководит внешнеполитической деятельностью государства.
Во всех четырех примерах президент заключает международные договоры, назначает дипломатических представителей в иностранных государствах, принимает верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей иностранных государств. Вот только польская конституция умалчивает, кто присваивает высшие дипломатические ранги и специальные звания, как это делает президент в трех остальных случаях. Наибольшее влияние на правительство оказывает президент Украины. Он назначает премьер-министра с согласия парламента. По предложению премьер-министра назначает правительство и может отправить его в отставку. Может отменять акты правительства. Также назначает председателей местных государственных администраций. Создает, реорганизует и ликвидирует министерства и другие центральные органы исполнительной власти. Наименьшее влияние на правительство предусмотрено в проекте Конституции Новой Беларуси. Президент только представляет кандидатуру премьер-министра парламенту. Парламент может отклонить предложение президента и назначить свою кандидатуру. Дальнейшее формирование правительства происходит без участия президента.
В конституциях Литвы и Польши президент назначает премьер-министра и правительство с согласия парламента. В отставку правительство в Литве, Польше и проекте Конституции Новой Беларуси может отправить только парламент. В Польше из части правительства образуется Совет Кабинета, заседающий под председательством президента. Совету Кабинета не принадлежит компетенция правительства. Во всех четырех примерах предусмотрена контрасигнатура – порядок, при котором утверждённые президентом указы подлежат обязательному заверению подписью премьер-министра или уполномоченного министра для придания данным актам юридической силы. Наименьшую роль в формировании судейского корпуса предусматривает проект конституции для новой Беларуси.
Согласно проекту, назначение судей осуществляется без участия президента. Судей бессрочно назначает независимый орган – Национальный совет правосудия, к формированию которого президент не имеет никакого отношения. В конституции Украины президент осуществляет первое назначение на должность судьи сроком на 5 лет. Дальнейшая карьера судьи, включая формирование Верховного суда, осуществляется без участия президента. По польской конституции президент назначает всех судей, как Верховного суда, так и нижестоящих судов. В Литве президент назначает судей нижестоящих судов и представляет парламенту на утверждение судей Верховного суда. Во всех четырех примерах президент участвует в назначении судей Конституционного суда. В Украине президент назначает 1/3 состава Конституционного суда. В Литве и проекте конституции для новой Беларуси президент представляет парламенту на утверждение 1/3 судей. Только в отличие от Литовской Конституции по народному проекту конституции Беларуси президент обязан представить как минимум два кандидата на одну вакансию судьи.
В Литве также президент представляет парламенту и председателя конституционного суда. В беларусском проекте председателя Конституционного суда избирают сами судьи. В Польше президент не участвует в избрании судей Конституционного Трибунала, но назначает Председателя и Вице-председателя Конституционного Трибунала. Во всех рассматриваемых конституциях президент подписывает законы, имеет право возвратить закон в парламент со своими замечаниями, обращаются с посланием к парламенту. В случаях, предусмотренных Конституцией, президент принимает решение о досрочных выборах парламента. В Литве и Польше президент также назначает и очередные выборы. В отличии от конституций Литвы, Польши и Украины в проекте Конституции Новой Беларуси президент больше не будет обладать правом законодательной инициативы. Законодательной инициативой будут обладать только депутаты, правительство и 25 000 граждан.
Несколько отличаются роли в отношении референдумов. В Литве президент только подписывает решения национального референдума. В Польше президент с согласия Сената (верхней палаты) может назначить любой референдум. В Украине президент назначает национальный референдум только в отношении изменений Конституции и по народной инициативе. В проекте конституции для новой Беларуси президент назначает только дату проведения национального референдума и подписывает результаты референдума. При этом он не может инициировать сам референдум. Право инициирования референдума принадлежит только парламенту и по предложению не менее 250 тысяч граждан.
Во всех рассматриваемых конституциях президент играет важную роль в сферах национальной безопасности и обороны. Он является главнокомандующим вооруженными силами, присваивает высшие воинские звания, при нем работает совет безопасности (обороны), в случае военной угрозы или нападения вводит военное положение. Президент назначает на должности высшее командование Вооруженных Сил. Только в Литве он это делает с согласия парламента, а в остальных трех случаях по согласованию с правительством. В проекте конституции для новой Беларуси президент не может объявить чрезвычайное положение, как это предусмотрено конституциями остальных трех стран. Это полномочие оставлено за премьер-министром, поскольку чрезвычайные ситуации связаны с внутренними проблемами в стране (эпидемии, техногенные и природные катастрофы, общественные беспорядки), за которые несет ответственность именно правительство.
Во всех случаях военное или чрезвычайное положение должен утвердить парламент в определенный конституцией срок. В конституциях Украины и Литвы президент назначает руководителя службы безопасности. Конституция Польши и проект Конституции для новой Беларуси этот вопрос не регулирует. При этом в проекте Конституции Новой Беларуси предусмотрен новый надзорный орган – Комитет по надзору за деятельностью служб разведки и безопасности – независимый орган контроля за силовыми структурами. Также в конституциях Литвы и Украины президент с согласия парламента назначает Генерального прокурора. В проекте конституции для новой Беларуси президент представляет парламенту для утверждения кандидатуру Генерального прокурора. В Польше должность Генерального прокурора объединена с должностью министра юстиции (что вызывает споры до сих пор) и президент участвует в его назначении вместе с назначением правительства. Во всех рассматриваемых конституциях президент представляет парламенту на утверждение кандидатуру Председателя правления Национального банка. В конституциях Литвы, Польши и Украины президент также участвует в назначении правления Национального банка.
В проекте конституции для новой Беларуси президент в формировании правления Национального банка не участвует. Также президент может назначать других должностных лиц, должности которых определяются либо конституцией, либо законом (подробности в прилагаемой таблице). Во всех рассматриваемых случаях президент имеет классические полномочия главы государства принимать в гражданство, осуществлять помилование, награждать государственными наградами. По конституции Украины президент принимает решение о предоставлении убежища. У всех президентов есть при себе офис, канцелярия или резиденция для осуществления полномочий президента. Таким образом, в рассматриваемых нами примерах наиболее сильные полномочия есть у президента Украины за счет непосредственного влияния на правительство.
В предлагаемом проекте конституции для новой Беларуси роль президента больше подобна на функции президента в Литве и Польше. В каких-то сферах она несколько слабее, например, в сфере назначения судей и формирования правления Национального банка. Можно ли еще ослабить роль президента, как это требуют некоторые участники обсуждения в своих комментариях к проекту конституции? Вот что на этот счет думают эксперты из Международного Института Демократии и Содействия Выборам (International IDEA), которые приняли участие в обсуждении проекта раздела о президенте во время его презентации в феврале 2021 года: «В нынешней модели президент, избираемый прямым голосованием, имеет очень ограниченные полномочия по сравнению с теми, которые обычно предоставляются напрямую избранным президентам в президентской или полупрезидентской системе. При рассмотрении этого вопроса, мы осознаем, что одним из аргументов против перехода к назначенному, а не напрямую избранному президенту является то, что Беларусь действовала под руководством всенародно избранного президента с момента обретения независимости, и что у общественности может быть определенное ожидание того, что ограниченная президентская власть будет будущей системой правления. Соответственно, хотя на техническом уровне может быть лучше иметь «чистую» парламентскую систему, мы понимаем, что существует риск, что общественность отвергнет переход к неизвестной ей системе.
Тем не менее, президент, избираемый прямым голосованием, но обладающий незначительной властью не является залогом стабильности. Заглядывая в будущее, можно предположить, что беларусская политика будет какое-то время вращаться вокруг основных внешнеполитических вопросов, таких как отношения с Россией. Что происходит, когда большинство голосует за того, кто выступает за определенную политику, но не имеет полномочий ее реализовать? Это приведет к разочарованию в системе в целом.
Схема, которую предлагает проект также окажет влияние и на партийную систему. Согласно этой конституции, самым влиятельным человеком является не президент, а премьер-министр. В результате сильные партийные лидеры не захотят баллотироваться на такую слабую должность, как президент. Зато президентство, вероятно, привлечет тех, кто популярен: знаменитостей или бизнесменов, способных много заплатить за рекламу. Это приведет либо к появлению президентов-популистов с ограниченным инструментарием политической власти – либо, как альтернатива, к ситуации, когда влиятельные партийные боссы будут выставлять на президентский пост своих марионеток.
Согласно общим правилам конституционного дизайна, обладающие наибольшей властью должностные лица должны быть подотчетны народу через прямые выборы.» Ниже представлена сравнительная таблица полномочий президента, чтобы участники обсуждения проекта Конституции для новой Беларуси смогли сделать свой собственный анализ и осознанно предлагать изменения и дополнения к разделу о президенте.
