Валерий ЖУРАКОВСКИЙ
2021-03-16
«Конституционная реформа: формирование правительства по-новому»
Сегодня Беларусь имеет супер-президентскую форму правления, в которой один человек назначает все ключевые фигуры исполнительной власти и на уровне правительства, и на уровне местных исполнительных органов власти, назначает всех судей, всех руководителей силовых ведомств, издаёт декреты с силой закона и имеет множество других полномочий. И всё это в соответствии с Конституцией 2004 года. Согласно Конституции 2004 года президент с согласия Палаты представителей назначает на должность премьер-министра, и уже не согласовывая ни с кем назначает и освобождает от должности министров и других членов правительства.
А что будет, если парламент не согласится с предложенной президентом кандидатурой премьер-министра? В этом случае президент вправе назначить исполняющего обязанности премьер-министра и распустить Палату представителей. Так что у парламента не остается никаких шансов повлиять на исполнительную власть.
Сегодня многие романтизируют Конституцию 1994 года и продвигают идею, что достаточно к ней вернуться, чтобы решить проблему беларусского авторитаризма. Однако истоки сильной президентской власти были заложены именно в Конституции 1994 года. По ней президент был определен и как глава государства, и как глава исполнительной власти. Он назначал с согласия парламента премьер-министра, его заместителей, министра иностранных дел, финансов, обороны, внутренних дел и председателя КГБ. Остальные министры и члены правительства назначались и освобождались от должности президентом самостоятельно.
А что было бы по Конституции 1994 года, если бы парламент не согласился с назначениями президента? Ровным счетом ничего. Назначенное президентом правительство продолжало бы работать, поскольку Конституция 1994 года не давала ответ на вопрос, что делать в этой ситуации и не давала парламенту никаких полномочий влиять на состав и работу правительства, выражать ему вотум недоверия. Между президентом и парламентом возник бы конфликт. И этот конфликт разрешался в пользу президента если только в парламенте не набиралось бы конституционного большинства в две трети, чтобы объявить президенту импичмент.
Проект Конституции для новой Беларуси принципиально меняет систему сдержек и противовесов законодательной и исполнительной власти. Во-первых, в проекте Конституции разделены функции главы государства и главы исполнительной власти. Функция главы государства остается за президентом, избираемом непосредственно избирателями. А функция главы исполнительной власти будет теперь принадлежать премьер-министру, назначаемому парламентом. Во-вторых, правительство становится подотчетно и будет нести солидарную ответственность перед парламентом за свою деятельность, а не перед президентом как это делается сейчас.
Это достигается и через процедуру утверждения состава правительства и через возможность парламенту выразить вотум доверия (недоверия) правительству в процессе его деятельности. Процедура формирования правительства по новому проекту Конституции выглядит следующим образом. Правительство будет слагать свои полномочия перед вновь избранным парламентом. В течении месяца со дня первого заседания вновь избранного парламента президент должен будет провести консультации с руководителями парламентских фракций и внести в парламент предложение по кандидатуре на должность премьер-министра.
Если представленная президентом кандидатура на должность премьер-министра не получит поддержки парламента, и другая предложенная президентом кандидатура также будет отклонена, тогда право выдвижения кандидатуры на должность премьер-министра перейдет к парламенту.
Если же депутаты и в этом случае не смогут договориться друг с другом и утвердить в должности премьер-министра, только тогда президент будет вправе назначить исполняющего обязанности премьер-министра и принять решение о досрочных выборах парламента. Назначенный парламентом премьер-министр в установленный Конституцией срок представляет парламенту предложение по составу правительства и его программе, после чего состав правительства утверждается парламентом.
Возможно кому-то такая процедура формирования правительства может показаться сложной и запутанной. Однако давайте не забывать, что это только единоличное решение можно принять быстро и ни с кем не советуясь. Но будет ли такое единоличное решение отражать интересы различных слоев общества? Безусловно 220-ти депутатам парламента будет гораздо труднее договориться между собой по кадровым назначениям, особенно в ситуации, когда ни одна политическая сила не сможет получить в парламенте абсолютного большинства. Но именно при парламентском порядке формирования состава правительства можно будет добиться более полного и точного отражения различных общественных интересов в политике, реализуемом правительством.
Кроме этого, не стоит забывать, что на практике органы исполнительной власти в большинстве современных государств разрабатывают 80-90% законопроектов. Это связано с растущей технической сложностью законов. Правительство также принимает подзаконные акты, которые фактически имеют большее влияние на практику государственного управления, чем предшествующие им законы. Таким образом, к исполнительной власти переходит значительная часть нормотворческих функций. В этой ситуации критически важно, чтобы представительный орган власти мог влиять на программу деятельности правительства и обладал юридически гарантированными средствами настаивать на выполнении данной программы. Именно это и реализовано в проекте Конституции для новой Беларуси.
