Михаил Плиско. «Влияние избирательных законов на форму правления».

Политические последствия избирательных законов (аннотация)

В статье рассматривается проблема последствий избирательных законов на политическую жизнь и функционирование государственных институтов власти в странах новой демократии.

Автор полагает, что характерной чертой для всех стран, переходящих от авторитаризма к демократии, является противостояние между президентами, избираемыми непосредственно народом, и парламентами. В основе конфликта проблема «двойной законности» и стремление президентов поставить под свой контроль деятельность правительства. В зависимости от исторических и культурных факторов в одних странах противостояние между главой государства и законодателями завершилось победой парламента, других – президента. Единственным надёжным препятствием на пути авторитарных поползновений президентов автор считает изменение порядка избрания главы государства – он должен избираться не на всеобщих выборах, а парламентом.

Проанализировав влияние, оказываемое мажоритарной и пропорциональной системами выборов на общественно-политическую жизнь общества, автор приходит к выводу, что смешанная мажоритарно-пропорциональная система представительства является более предпочтительной на сегодняшний день для Беларуси. Она способна учесть не только местные, региональные, но и общенациональные интересы, а также придать им необходимый баланс. По мнению автора, установление 5% избирательного барьера на выборах по партийным спискам поможет избежать излишней фрагментации в парламенте, повысит его работоспособность и придаст необходимую устойчивость деятельности правительства. Автор полагает, что выборы по одномандатным избирательным округам должны проходить в один тур, поскольку мажоритарная система относительного большинства стимулирует развитие бипартизма. Автор убеждён, что применение смешанной мажоритарно-пропорциональной системы приведёт к укреплению не только политических партий, но и демократических институтов в Беларуси.

Михаил ПЛИСКО,
политолог, юрист

Политические последствия избирательных законов

Постановка проблемы

Создание структур власти – одна из важнейших задач, которую приходится решать субъектам политики в странах новой демократии. Как правило, подобные решения принимаются с учётом интересов наиболее влиятельных финансово-промышленных групп, политических и управленческих элит. Но не только. Учитывается исторический опыт своей и других стран, многое зависит и от уровня квалификации разработчиков законодательных актов. Процесс разработки и принятия Конституции, законов, как правило, достаточно широко освещается в СМИ. Именно он и привлекает внимание аналитиков. Но это лишь одна сторона проблемы. Дело в том, что принятые законодательные акты, задавая рамочные условия функционирования создаваемых институтов государственной власти, становятся по факту своего существования инструментами, оказывающими влияние на ход исторических и политических событий. Если придуманная конструкция удачна и учитывает особенности развития страны, она может сохранять свои основные параметры на протяжении длительного времени, как, например, система выборов президента США, и являться средством, придающим стабильность развитию общества. К сожалению, механизмы влияния законодательных актов, в том числе избирательных законов, на общественную жизнь мало изучены не только в отечественной, но и зарубежной историографии. В 1996 году Лукашенко сломал систему сдержек и противовесов, заложенную в Конституции 1994 года, но удалось бы ему это сделать, если бы он избирался не всенародным голосованием, а, например, парламентом или коллегией выборщиков? Что бы сейчас представляли из себя политические партии, если бы выборы в парламент проходили не по мажоритарным округам, а на основе партийных списков? Как пошло бы развитие страны, если бы проект закона о выборах депутатов Верховного Совета, разработанный оппозицией БНФ в 1992 году, был бы принят? Конечно, история не терпит сослагательного наклонения, но всё же связь между избирательными законами и последующим развитием той или иной страны существует. Задача исследователя «нащупать» и проследить эту связь, а разработчика законопроекта – учесть её в своей работе.

Порядок избрания президента и политический режим

Борьба между президентом, избранным народом, и парламентом за влияние на исполнительную власть носит объективный и неизбежный характер. При парламентском режиме исполнительная власть полностью зависит от парламента, точнее, от его большинства, и если между ним и правительством возникает конфликт, то он, как правило, исчерпывается с назначением нового премьер-министра. Конечно, президент и в условиях парламентской республики может оказывать влияние на процесс формирования правительства, но всё же последнее слово всегда остаётся за парламентом. Совсем по-иному развиваются события, если президента избирает народ, и в соответствии с конституцией он формирует правительство и несёт ответственность за его деятельность. Эта ситуация вынуждает президента предпринимать действия, направленные на присвоение себе функций и полномочий парламента. Являясь главой правительства и неся ответственность за его деятельность, президент не желает, чтобы на него оказывал влияние ещё кто-либо кроме него самого. Чтобы правительство могло работать оперативно, глава государства, ссылаясь на то, что его легитимность равна и даже выше совокупной легитимности народных избранников, стремится заполучить и часть законодательных функций парламента. Противостояние между президентами, избираемыми непосредственно народом, и парламентами характерно для всех стран, переходящих от авторитаризма к демократии. Правда, в одних странах оно проявилось более явственно, в других было менее заметным. Из бывших посткоммунистических стран процесс превращения законодательного органа власти в законосовещательный завершился, пожалуй, только в Беларуси. Это произошло в короткие сроки – фактически в течение одного срока президентских полномочий А. Лукашенко. Возможно, эта тенденция получила бы более зримые очертания, например, в Польше, если бы Лех Валенса был избран президентом на второй срок. Сейчас с этой проблемой столкнулась Украина, где избранный на второй срок президент Леонид Кучма стремится во что бы то ни стало сформировать подконтрольное ему парламентское большинство. Если ему не удастся это сделать путём давления на парламентариев, то можно не сомневаться – в Украине в 2000 году будет проведен референдум по конституционным вопросам, аналогичный тому, который состоялся в Беларуси в ноябре 1996 года1. Нечто подобное мы наблюдаем и в России, где вместо Бориса Ельцина на новый срок будет баллотироваться объявленный его преемником(?!) – Владимир Путин, которому на недавних выборах в Государственную думу удалось сделать значительный шаг к формированию парламентского большинства, послушного воле президента и правительства.

Оформление этой тенденции может проходить как под лозунгами необходимости углубления проводимых рыночных реформ и борьбы с остатками коммунизма, так и, наоборот, какими-либо дешёвыми популистскими лозунгами. Но недаром говорят: «Благими намерениями вымощена дорога в ад». Фактически демократические институты и демократические свободы становятся заложниками института президентской власти. Каков президент – такова будет и политика в государстве. Установление режима президентской власти есть не что иное, как монополизация власти в одних руках, а при отсутствии должной системы сдержек и противовесов приход на вершину власти «просвещённого» диктатора так же неизбежен, как приход лета или зимы. Тем более, что существующее в конституциях большинства стран препятствие на пути превращения президентской власти в пожизненную в виде ограничения двумя сроками пребывания в должности легко устраняется путём внесения в Основной закон соответствующих изменений. В отдельных странах так называемого ближнего зарубежья это препятствие уже устранено, и власть тамошних президентов верноподданнические парламенты провозгласили пожизненной. Кстати, и у нас в последнее время всё громче раздаются призывы к устранению подобного ограничения: мол, депутатом можно избираться неограниченное число раз, а президентом почему-то больше двух раз нельзя.

Иногда непонимание сущности института президентства и отчасти преувеличенное представление о его отрицательных последствиях приводят порой к самым неожиданным предложениям. Некоторые политики, причём придерживающиеся разных идеологических воззрений – коммунисты и сторонники БНФ, – считают, что якобы можно вообще отказаться от института президентства как такового, а соответственно и должности президента: мол, президентские обязанности с успехом мог бы исполнять и премьер-министр. Как бы то ни было, но негативный опыт воплощения на практике института президентской власти в Беларуси, приведший к изменению основ конституционного строя и установлению авторитарного режима, уменьшил число приверженцев президентской республики. Предположение о том, что институт сильной президентской власти станет эффективным средством проведения экономических и политических реформ, не выдержало испытания временем – на практике он превратился в орудие борьбы с рынком и демократией, в механизм возврата к советскому прошлому.

Приверженцы сохранения института сильной президентской власти находятся в заведомо выгодном положении. Им легче обосновать и оправдать в глазах рядового избирателя действия президента, поскольку легитимность главы государства, избираемого непосредственно народом, психологически кажется больше легитимности парламента. Наивно предполагать, что при президенте, который наравне с парламентом наделён правом издавать законы, законодательный орган власти может иметь самостоятельное значение. С другой стороны, если условия проведения выборов в парламент будут более или менее демократичными, то, видимо, отказываться от участия в них нельзя, так как только в рамках парламента, даже если демократическая оппозиция не будет иметь в нём большинства, можно будет начать борьбу за восстановление его законодательных полномочий. Другим средством на пути восстановления статус-кво в отношениях между президентом и парламентом может стать только революция, и хорошо, если она будет «бархатной»…

Если бы Конституция предусматривала избирание президента парламентом, то для возврата на демократический путь развития достаточно было бы победы оппозиционных сил на парламентских выборах. Легче было бы выйти из тупика, если бы порядок избрания президента вообще не был оговорен в Основном законе и выборы президента определялись отдельным законодательным актом. Однако и Конституция 1994 года (ст.97), и Конституция 1996 года (ст.81) предусматривают, что президент избирается непосредственно народом. Это означает, что даже если будет восстановлено действие Конституции 1994 года, сторонникам изменения порядка избрания президента необходимо будет иметь в парламенте большинство в 2/3 голосов. Конституция 1996 года вообще предусматривает, что порядок избрания президента может быть изменён только на референдуме. Поэтому сегодня, когда исполнительная власть под давлением международных структур, в первую очередь ОБСЕ, дала предварительное согласие на начало переговорного процесса с оппозицией, видимо, следует настаивать не на изменении порядка избрания президента страны, а на восстановлении законодательных прав парламента и усиления его роли в формировании правительства. Твердое демократическое большинство в парламенте могло бы положить начало перехода контроля над деятельностью правительства от президента к законодательному органу власти даже в рамках Конституции 1996 года.

У нас часто любят ссылаться на французский опыт существования института президентской власти, но при этом часто забывают, что прямые выборы президента в этой стране были введены не в 1958 году, когда была принята Конституция и начала свой отсчёт Пятая Республика, а только в 1962 году. Первоначально генерал де Голль был избран президентом страны специальной избирательной коллегией, состоявшей приблизительно из 80 тысяч(!) человек. В неё входили не только депутаты парламента, но и уполномоченные от генеральных, муниципальных советов и заморских территорий. Изменение порядка выборов президента было принято позже, в 1962 году, по настоянию самого генерала, который по мере выхода страны из политического кризиса стал испытывать страх перед перспективой потери своей власти. Он считал, что легитимность его как президента укрепится, если она будет опираться не на мандат коллегии выборщиков, а на всеобщее голосование народа. Этим самым он рассчитывал также ослабить влияние парламента на правительство. До тех пор, пока президент и парламентское большинство принадлежали к одному политическому лагерю, механизм сосуществования институтов власти, определённый Конституцией 1958 года, не давал заметных сбоев.

Ситуация изменилась, когда в 80-е годы в парламенте правоцентристские партии получили большинство, а президентом страны оставался бывший лидер Социалистической партии Франсуа Миттеран. В противостоянии парламента и президента победа досталась законодательному органу, и Франция из страны, которую некоторые юристы считали суперпрезидентской республикой, фактически превратилась в парламентскую республику, с той лишь особенностью, что здесь глава государства избирается непосредственно народом. Сказанное отнюдь не означает, что во Франции противостояние между институтом президентской власти и парламентом раз и навсегда завершилось победой последнего. Это не так. Просто конфликт принял латентный характер, и при определенных политических условиях он снова может обостриться.

Ситуация, сложившаяся в Беларуси после избрания Лукашенко президентом, вплоть до осени 1996 года чем-то напоминала Францию 80-х годов, с той только разницей, что у нас победа досталась президенту. Удастся ли парламенту в случае победы оппозиции на свободных выборах вернуть себе роль основного законодательного органа страны – покажет время. Одно можно сказать с уверенностью: противостояние между парламентом и институтом президентской власти можно окончательно и бесповоротно решить в пользу законодательного органа только тогда, когда президент страны, даже с достаточно большими полномочиями, будет выбираться парламентом, а не на всеобщих выборах.

Мажоритарная, пропорциональная или мажоритарно-пропорциональная?

В отличие от выборов президента, порядок избрания депутатов парламента и местных Советов не оговорен Конституцией и определяется отдельными избирательными законами. Это создаёт более благоприятные условия для внесения изменений в избирательное законодательство, так как в парламенте для принятия соответствующих решений не требуется конституционного большинства. С другой стороны, это предусматривает большую ответственность законодателей, поскольку применение той или иной системы выборов оказывает существенное влияние на общественно-политическую жизнь страны.

В Беларуси конца 80-х — начала 90-х годов процесс формирования политических партий отставал от соседних стран. Причины этого лежат в особенностях политического развития Беларуси. В отличие от Польши, Литвы, Латвии, Украины и даже России у нас правящая номенклатура не стала во главе процесса образования новых политических партий. В этом плане в Беларуси мало что изменилось даже после Августовского путча. Ситуация с пополнением правящей номенклатурой руководящего ядра политических партий демократического направления изменилась лишь с приходом к власти Лукашенко. И поскольку бывшая коммунистическая партхозномеклатура, имевшая в Верховном Совете XII созыва большинство, считала, что ей для своего собственного переизбрания выгоднее иметь избирательный закон, основанный на мажоритарной системе выборов, то таковой и был принят в ноябре 1994 года парламентом2. К сожалению, из-за общей слабости партийной системы в Беларуси немногочисленные представители политических партий в парламенте не смогли найти убедительных аргументов в пользу принятия закона, который предусматривал избрание хотя бы части депутатов на основе партийных списков. По-иному, видимо, в то время и не могло быть, поскольку в 1994 году Верховный Совет на 90% состоял из беспартийных депутатов. К тому же принятая в марте Конституция предусматривала, что главой исполнительной власти, т.е. правительства, является президент, которому при формировании правительства гораздо выгоднее было иметь дело с законодательным органом, в котором большинство депутатов является беспартийными.

Поскольку закон о выборах депутатов Верховного Совета принимался после проведения президентских выборов, президент и его сторонники в парламенте использовали своё влияние, чтобы избирательное законодательство не стало средством укрепления и развития политических партий. Уже тогда они понимали, что в предстоящей борьбе за влияние на правительство, находившееся в ситуации «двойного подчинения», главным противником президента будут не беспартийные депутаты, а партийные фракции и стоящие за ними политические партии. Надо сказать, что президенту удалось добиться своего: принятый закон о выборах депутатов Верховного Совета являлся, пожалуй, худшим из аналогичных законов на всём постсоветском пространстве. Он, например, не только не предусматривал избрание части депутатов по партийным спискам, но и предписывал кандидатам в депутаты, в том числе выдвинутым политическими партиями, финансировать свою избирательную кампанию только за счёт средств, выделяемых из государственного бюджета. Содержащаяся в законе о выборах норма явки избирателей – на первый и второй тур голосования должно было придти не меньше 50% избирателей (ст.ст.51, 56), чтобы выборы считались состоявшимися, – растянула процесс формирования парламента больше чем на полгода и привела к недоизбранию более 50-ти депутатов парламента, главным образом от избирательных округов, расположенных в крупных городах. К большой радости президента, фактически весь 1995 год страна жила без полноценного парламента, что само по себе отрицательно сказывалось на авторитете этого органа власти. Надо отдать должное президенту – в своих действиях, направленных на борьбу с будущим парламентом, он проявил завидную последовательность. Так, например, 30 марта 1995 года президент подписал указ №124 «Об обеспечении равных возможностей гражданам при подготовке и проведении выборов депутатов Верховного Совета Республики Беларусь», который, в нарушение статей 40, 43 и 431 закона о выборах, значительно сузил возможности ведения предвыборной кампании для политических партий и фактически лишил их доступа к республиканскому телевидению и радио. К сожалению, ни тогда, по горячим следам, ни позднее, когда негативные последствия принятого в ноябре 1994 года закона о выборах депутатов Верховного Совета стали видны невооружённым глазом, парламентарии не нашли времени внести в него каких-либо существенных изменений. Единственное, что сделали депутаты, – приняли решение о снижении процентной явки избирателей во втором туре с 50 до 25%. Но поскольку исполнительная власть в лице президента не признала этого изменения, оно осталось лишь на бумаге.

Итог попустительского отношения законодательного органа власти к избирательному законодательству известен. Поскольку факты нарушения президентом Конституции и других Законов не встретили в 1995-1996 годах должного отпора со стороны парламента, глава исполнительной власти осмелел и решился пойти на проведение осенью 1996 года конституционного референдума. На референдум был вынесен проект конституции, который предоставлял президенту право принимать декреты, имеющие силу законов, и значительно уменьшал влияние парламента на процесс формирования и деятельность правительства. Начавшаяся с большим опозданием процедура импичмента не была доведена до логического конца. Возможно, как раз по той причине, что в 1995 году в парламент не были избраны пара десятков демократически настроенных депутатов от городских избирательных округов из-за наличия в законе о выборах так называемой нормы 50%-ной явки избирателей. Хотя по решению Конституционного суда референдум по конституционным вопросам и имел только совещательный характер, с 27 ноября 1996 года страна стала жить в соответствии с нормами новой Конституции. На смену режиму, названному известным аргентинским политологом О’Доннеллом «делегативной демократией»3, пришла пора лукашенковского авторитаризма.

В отличие от Беларуси, политическая элита большинства стран Восточной Европы при принятии избирательных законов отдала предпочтение пропорциональной системе представительства. И не ошиблась. Практика политического развития этих стран доказала, что пропорциональная система выборов по сравнению с мажоритарной способствовала более быстрому развитию политических партий даже в том случае, если только часть депутатов законодательного органа избиралась по партийным спискам. Чем сильнее было влияние демократических партий на общественную жизнь страны, тем прочнее были их позиции и в парламенте, который являлся главным препятствием на пути авторитарных устремлений президентов, получавших свой мандат непосредственно от народа.

В новейшей истории Европы есть только одна страна, в которой пропорциональная система выборов депутатов парламента была введена по инициативе президента. Это – Россия. В конце сентября 1993 года президент Борис Ельцин издал указ о прекращении деятельности Верховного Совета и провёл в декабре этого же года выборы в Государственную думу по новому избирательному закону. В соответствии с этим законом 50% депутатов избиралось по партийным спискам и 50% – от одномандатных избирательных округов по мажоритарной системе относительного большинства4. Позднее, в 1995 году, Борис Ельцин, столкнувшись с непослушанием партийной по своему составу Государственной думы, предпринял первую попытку реформировать избирательную систему, предложив в новую Думу избирать только 1/3 депутатов по партийным спискам, 2/3 – по мажоритарной системе в один тур. Естественно, Государственная дума отклонила это предложение. В декабре 1997 года Ельцин попытался снова добиться изменения избирательной системы. Он выступил с инициативой полной отмены выборов по пропорциональной системе и избрания всех 450 депутатов Государственной думы по мажоритарной системе абсолютного большинства. Но и на этот раз Дума почти единодушно выступила против предложения президента. Однако не исключено, что если в новой Думе будет сформировано прочное проправительственное думское большинство, то теперь уже новый президент России вновь вернётся к этому вопросу5.

Какой урок из событий, произошедших в Беларуси в 1994-1996 гг., может извлечь для себя демократическая оппозиция? Какой должна быть система парламентских выборов и можно ли с ее помощью, не меняя существенным образом институт президентства, уменьшить его влияние на общественную и политическую жизнь страны?

По сравнению с началом 90-х годов сейчас в обществе есть понимание необходимости избрания хотя бы части депутатов парламента по партийным спискам. За переход к смешанной системе выборов – мажоритарно-пропорциональной – выступают политические партии, представленные в Консультативном совете. Так, например, в 5-ом пункте принятого ими документа – Основных положений Платформы на переговорах с исполнительной властью при посредничестве ОБСЕ – говорится, что «при выборах парламента должны сочетаться как пропорциональная, так и мажоритарная системы»6. Но дело не только в позиции оппозиционных политических партий, которая может быть следствием политической конъюнктуры или сиюминутного расчета. За эти годы в развитии белорусского общества и белорусской партийной системы произошли качественные изменения. Несмотря на крайне неблагоприятные условия развития, у нас наконец-то появилось несколько политических партий, которые обладают достаточным организационным, интеллектуальным и кадровым потенциалом для формирования в парламенте правительства на коалиционной основе. Более того, они готовы взять на себя полную ответственность за его деятельность. Это, прежде всего, ОГП, БНФ и БСДГ (Народная Грамада). И если трудно было себе представить деятельность правительства, несущего ответственность перед не структурированным в партийном отношении Верховным Советом XII созыва, то в следующем Верховном Совете она воспринималась бы вполне естественно, поскольку в нем практически все депутаты входили бы в те или иные фракции, сформированные на основе партийных пристрастий законодателей. Дело в том, что логика парламентской деятельности вынуждала многих беспартийных депутатов входить в те или иные фракции, сформированные по инициативе представителей политических партий. Поэтому не удивительно, что в отношении партийного строительства парламент, хотя и избранный на мажоритарной основе, оказался немного впереди самого общества, его породившего. Это лишний раз свидетельствовало о том, что страна готова не только по каким-то субъективным, но и объективным причинам к избранию депутатов парламента на основе партийных списков. Конечно, голосование по партийным спискам отвечает интересам политических партий и способствует укреплению их позиций в обществе. Но от этого выигрывает и страна в целом, так как в структурированном по партийному признаку парламенте, сколь бы ни сильны были позиции премьер-министра, он, в отличие от президента, всё же не имеет возможности непосредственно обратиться к народу, минуя его представителей. В стране с парламентским режимом не возникает так называемой проблемы двойной законности. По этой причине они являются более стабильными, поскольку конфликт между сильным премьер-министром и парламентом не приводит к конституционному кризису. Как правило, он разрешается или уходом со своего поста главы правительства, или досрочными парламентскими выборами7.

Аренд Лийпхарт, профессор Калифорнийского университета, провёл интересное исследование – сравнительный анализ эмпирических данных различных типов демократических систем. Сравнив между собой по ряду параметров парламентские демократии, которые основывались на мажоритарной (Великобритания, Канада, Австралия и Новая Зеландия) и пропорциональной (Германия, Италия, Австрия, Нидерланды, Бельгия, Швеция, Дания, Норвегия, Финляндия) системах представительства, он пришёл к выводу о преимуществах последних. Особенно значительные отличия А. Лийпхарт обнаружил там, где речь шла о представительстве меньшинств (определялось по представительству женщин в национальных парламентах), защите интересов меньшинств (определялось по наличию нововведений в политике в области семьи), демократичности (определялось по участию избирателей в голосовании) и контроле над безработицей. Что же касается неравенства в распределении доходов и контроля над инфляцией, то здесь существовали лишь небольшие различия; а показатели экономического роста и стабильности общественного порядка (определялись по числу волнений и смертных случаев в результате политического насилия) практически совпадали. Кроме того, А. Лийпхарт опроверг распространённое мнение о том, что в парламентских системах пропорционального представительства слишком часто проводятся выборы. На самом деле за 29 лет, с 1960 по 1988 год, в парламентско-мажоритарных странах было проведено в среднем по 10 общенациональных выборов в законодательные органы, в то время как в парламентских странах пропорционального представительства – по 8,8. И ещё одно интересное наблюдение, сделанное А. Лийпхартом. Он заметил, что парламентская система пропорционального представительства, сокращая среднюю продолжительность жизни правительства в два раза, обеспечивает, тем не менее, большую преемственность в деятельности правительственных чиновников, так как их состав обычно меняется не так сильно, как при радикальном чередовании правительств в парламентско-мажоритарных странах.8

Сказанное выше в пользу системы пропорционального представительства не означает, что именно она и должна быть положена в основу избирательного законодательства в посткоммунистических странах. Идеальных избирательных систем не бывает. Общим недостатком аргументов в пользу той или иной системы является, по моему мнению, то обстоятельство, что они не учитывают и, видимо, не могут в полной мере учесть воздействие экономических, социальных, исторических и культурных факторов на течение общественной жизни, а стало быть, и на характер принимаемых законов. Тем не менее, юристы-разработчики законопроектов о выборах и законодатели, которые их утверждают, обязаны предвидеть, какие, в первую очередь, политические последствия могут произойти после применения этих законов на практике. От этого во многом зависит судьба демократии в той или иной стране.

Контуры белорусского избирательного законодательства

Первыми выборами в Беларуси, которые можно назвать условно демократическими, являлись выборы народных депутатов СССР в 1989 году. Поскольку было ясно, что вскоре за этими выборами последуют аналогичные выборы в национальных республиках СССР, в том же году у нас появились первые, письменно оформленные, предложения по усовершенствованию избирательного законодательства. Исходили они от БНФ. Основным разработчиком предложений был В. Жибуль. Проект В. Жибуля представлял собой набор предложений и дополнений к Закону о выборах депутатов СССР, которые были направлены на его демократизацию. Не покушаясь на мажоритарную систему при 50%-ной явке избирателей в первом и втором турах голосования, автор считал, что в новом законе о выборах не должно быть отдельных выборов от общественных организаций и так называемых окружных предвыборных собраний избирателей, которые являлись средством отсева неугодных властям кандидатов в депутаты9.

В то время в обществе настолько сильным было движение за демократизацию избирательного закона, что тогдашние законодатели пошли на определённый компромисс: они убрали из Закона о выборах депутатов Верховного Совета БССР, который был принят 29 октября 1989 года, окружные предвыборные собрания избирателей, но оставили выборы от некоторых общественных организаций – трёх обществ инвалидов и ветеранов войны и труда. Поступив так, правящая коммунистическая номенклатура не ошиблась. Сохранить предвыборные окружные собрания избирателей в то время уже было невозможно, а вот депутаты от общественных организаций, особенно ветеранской, всегда верно стояли на страже их интересов.

Вопроса о переходе к пропорциональной системе представительства и об отмене или хотя бы снижении нормы явки избирателей на выборы в то время публично никто не поднимал. И уж тем более никто не просчитывал, каким образом могут повлиять различные  типы избирательных систем на взаимодействие между собой институтов государственной власти в рамках общей системы сдержек и противовесов.

Выступив с инициативой проведения референдума о досрочном роспуске Верховного Совета, руководство БНФ справедливо полагало, что новые выборы нельзя проводить по действующему Закону. Поэтому одновременно с вынесением на референдум вопроса о досрочном роспуске парламента на всенародное голосование планировалось вынести и подготовленный группой активистов БНФ проект Закона «О выборах народных депутатов Беларуси»10. Подготовленный проект отличала достаточно высокая юридическая техника, в нем имелся ряд интересных предложений, которые не потеряли своей актуальности и сегодня. Это, в первую очередь, переход к смешанной избирательной системе (из 160 депутатов будущего парламента 80 должно избираться по всебелорусским партийным спискам и 80 – по одномандатным округам), отмена процентной нормы явки избирателей и некоторые другие11.

Но проект, если так можно сказать, несколько опережал своё время – депутаты, большинство из которых после Августовского путча и временного приостановления деятельности КПБ стали беспартийными, оказались не готовы оценить достоинства предложенного законопроекта и акцентировали своё внимание только на его недостатках. На самом деле главным для них было то обстоятельство, что он не содержал никаких гарантий их собственного избрания депутатами парламента на новый срок. Особое неудовольствие вызывала у них норма проекта закона, лишавшая избирательных прав лица, которые «служили в армии по призыву или на профессиональной основе»12. Поэтому, несмотря на то, что инициативной группе БНФ, в которую входили активисты других демократических партий и организаций, удалось за короткий срок собрать свыше 440 тысяч подписей, 29 октября 1992 года парламент отклонил подавляющим большинством голосов предложение оппозиции БНФ о назначении даты проведения референдума о досрочном роспуске парламента. Правда, в качестве своеобразной уступки требованиям “улицы” парламентарии приняли заявление, в котором обещали провести выборы в Верховный Совет не весной 1995 г., а в марте 1994 г., т.е. на год раньше положенного срока. Но это обещание так и не было выполнено. Отклонение предложения о проведении референдума продемонстрировало всему миру провинциальный характер белорусской элиты: она оказалась интеллектуально не готовой разобраться в сущности механизмов функционирования и взаимодействия институтов государственной власти, а тем более взять на себя моральную ответственность за судьбу демократических преобразований в стране. Но, как говорится, что посеешь – то и пожнёшь. Последствия подобной позиции для развития демократических процессов в Беларуси – теперь в этом убедились многие из тех, кто тогда голосовал против – были более чем печальными13. К началу 1993 года Беларусь оставалась одной из немногих стран на территории бывшего СССР, не говоря уже о Центральной и Восточной Европе, где не были проведены свободные и демократические выборы после падения коммунизма и распада СССР – ни парламентские, ни президентские. К тому времени в большинстве стран Восточной и Центральной Европы (кроме Венгрии и Румынии) парламентские выборы прошли уже два раза, в России и Украине – это были выборы президента.

В любом обществе, основанном на демократической системе, ключевую роль в системе институтов государственной власти играет парламент. Хотя существует достаточно много различных способов взаимосвязи этого института с другими ветвями власти – исполнительной и судебной, но всё же законодательная власть была и остаётся центром демократической системы управления. Именно поэтому осенью 1996 года свой главный удар А. Лукашенко нанёс по парламенту, который ему в результате незаконных действий удалось превратить в орган, послушно выполняющий его волю. Но удастся ли А. Лукашенко сохранить под своим контролем законодательный орган власти после парламентских выборов, которые должны пройти в этом году? Это будет зависеть, во-первых, от того, будут ли эти выборы демократическими и свободными, а во-вторых, от того по какому избирательному закону они будут проходить.

Сегодня, кроме упоминавшегося законопроекта БНФ, появились и другие проекты законов о выборах депутатов парламента. Один из этих законопроектов подготовлен группой юристов (Плиско М.К., Кобаса М.В.) во главе с председателем Верховного Совета Республики Беларусь XII созыва Мечиславом Грибом14. В ноябре 1999 года он был принят Верховным Советом в первом чтении. После небольшой доработки и утверждения его Верховным Советом и Консультативным советом оппозиционных политических партий закон мог быть предложен на переговорах с исполнительной властью в качестве альтернативы избирательному законодательству, подготовленному в администрации президента, которое, по мнению КНГ ОБСЕ в Минске, не может обеспечить проведение в Беларуси свободных и демократических выборов.

В идеале, избирательные законы, основанные на разных системах представительства, не должны выступать в роли подсобного средства для определения победителя на выборах. В демократическом обществе любой из них по сути своей должен обеспечивать проведение честных и соревновательных выборов. К сожалению, у нас при разработке избирательного законодательства много внимания уделяется, в сущности, второстепенным вещам – например, придумыванию разного рода уловок, дающих возможность «власть имущим» получать на выборах нужный им результат. В итоге страдает содержательная сторона избирательных законов. Некачественные и наспех состряпанные законы способны вызвать необратимые негативные институциональные изменения в обществе, устранение которых потом потребует огромных общественных усилий. Особенно трудно просчитать долгосрочные последствия принятых избирательных законов, так как они находятся под воздействием исторических, экономических, культурных, идеологических и прочих обстоятельств.

Кроме исполнения своей основной функции, законодательной, парламент призван аккумулировать точки зрения, существующие в обществе, и на их основе вырабатывать политический и социально-экономический курс страны. Депутаты, избираемые по одномандатным избирательным округам, представляют в парламенте в первую очередь местные, региональные интересы. На выборах они опираются, как правило, на поддержку местных органов исполнительной власти, директорский корпус и бизнес-элиту. Придя в парламент, они получают возможность лоббировать в центральных органах власти интересы не только местной управленческой элиты, но и своих трудовых коллективов. Депутаты-одномандатники неохотно вступают в партийные фракции и при рассмотрении тех или иных вопросов в парламенте поддерживают, как правило, точку зрения исполнительной власти. И наоборот – депутаты, избираемые по партийным спискам, выражают общенациональные интересы тех или иных социальных групп, существующих в обществе. Это, как правило, люди, имеющие богатый опыт государственной и общественной деятельности, способные сформулировать и выразить насущные потребности развития страны, оформить их в виде законодательных актов. Чаще всего они проживают в культурных центрах – столице, других крупных городах. Если выборы проходят только по мажоритарным округам, то многие из этих людей лишаются возможности стать депутатами, так как в городских избирательных округах между ними возникает неоправданно большая конкуренция, а в регионах избиратели предпочитают голосовать за представителей местной элиты, а не за чужаков, пусть они и семи пядей во лбу. Несомненно, что наилучшим образом объединить общенациональные и местные интересы, придать им необходимый баланс может только смешанная избирательная система представительства – мажоритарно-пропорциональная. Но, говоря о представительстве интересов, мы не должны забывать, что в обществе есть существенные и менее значимые точки зрения. Поэтому, в целях избежания ненужной фрагментации, чтобы парламентарии могли приходить к согласию в принятии решений, на выборах по партийным спискам вводится избирательный барьер. Чаще всего он устанавливается на уровне 4-5%% от числа избирателей, принявших участие в голосовании. Как правило, его не преодолевают маловлиятельные и радикальные политические организации, выражающие интересы маргинализованных групп населения, что не наносит ущерба общественным интересам, но способствует повышению структурированности, работоспособности парламента и устойчивости правительства.

Установление избирательного барьера является хорошим стимулом для объединения близких в идеологическом отношении политических партий. Это благотворно сказывается на развитии партийной системы, ведёт к укреплению позиций политических партий в жизни страны. Конечно, этот процесс не происходит автоматически. Не все партии в короткие сроки могут, а главное – хотят изменить своё поведение. Так, в России на выборах в Государственную думу в 1993 году только 8 из 13-ти участников парламентской гонки преодолели 5%-ный барьер, в 1995 году – 4 из 43-х, а в 1999 году – 6 из 26-ти15. Примерно такую же картину можно наблюдать и в странах Центральной и Восточной Европы. Например, в Румынии в парламентских выборах (сентябрь 1992 года) приняло участие 74 политические организации, а смогли преодолеть 3%-ный избирательный барьер только 7, в Чехии (июнь 1992 года, 5%-ный избирательный барьер) – 6 из 21-ой политической партии.

В 1998 году противники избирательного барьера смогли добиться рассмотрения в Конституционном суде России вопроса о соответствии его Конституции. Конституционный суд, признав законный характер установления подобного ограничения, постановил, что выборы должны признаваться действительными только в том случае, если за избранных по этой системе депутатов проголосовало в сумме более 50% избирателей. В результате в принятый летом 1999 года Закон о выборах депутатов Государственной думы было внесено положение о так называемом плавающем 5%-ном избирательном барьере. Это значит, что если списки, набравшие 5%, получают в сумме менее 50% голосов избирателей, то к распределению мандатов допускается следующее по числу голосов избирательное объединение, пока сумма не достигнет 50% или плавающий барьер не снизится до 3%. Полагаю, что норму о плавающем избирательном барьере можно было бы предусмотреть и в белорусском избирательном законодательстве.

При проведении выборов по смешанной системе возникает проблема второго тура голосования по мажоритарным округам. Поскольку выборы по пропорциональной системе проходят в один тур, то по технологическим соображениям, чтобы выборы завершались одновременно, в большинстве стран, где применяется эта смешанная система, голосование по мажоритарным округам также проходит в один тур, т.е. по мажоритарной системе относительного большинства. Это логично, так как разновременное окончание процедуры определения депутатов требует применения разных избирательных технологий, что на практике в ходе одной и той же избирательной кампании сделать практически невозможно. Некоторые политики и юристы, соглашаясь в принципе на переход к смешанной системе представительства, выступают за проведение выборов по мажоритарным округам в два тура голосования. Они считают, что экономия денежных средств – однотуровые выборы, естественно, дешевле двухтуровых – и политическая целесообразность одновременного окончания избирательной кампании представляют меньшую значимость для общества. По их мнению, предпочтение надо отдать мажоритарной системе абсолютного большинства, поскольку она практически стопроцентно исключает возможность попадания в законодательный орган случайных людей, как это произошло, например, на выборах в 1993 году в Государственную думу, когда депутатом был избран фашист Николай Лысенко, или в г. Ленинск-Кузнецке в 1997 году, когда мэром стал человек с криминальным прошлым – Геннадий Коняхин. Конечно, мажоритарная система абсолютного большинства в этом плане более надежна, но вряд ли приход в парламент маргиналов будет массовым: два-три депутата никогда не делали и не сделают «погоду» в парламенте. В случае возникновения острой необходимости проблема подобных депутатов может быть решена в уголовном или административном порядке. Кроме того, не следует забывать, что и мажоритарная система абсолютного большинства не всегда обеспечивает наилучшие результаты. Свидетельством тому являются итоги президентских выборов в Беларуси в 1994 году.

Трудно согласиться также с утверждением некоторых политологов, что «однотуровая мажоритарная система побуждает близких по взглядам кандидатов не блокироваться между собой, а выступать самостоятельно, что способствует дроблению политических сил»16. Возможно, в некоторых странах подобная тенденция существует на начальных этапах проведения свободных и демократических выборов. По мере укрепления партийной системы и роста политической культуры в обществе она сменится на противоположную. Трезвый расчёт будет вынуждать небольшие оппозиционные партии и организации группироваться вокруг одной или нескольких сильных политических партий или движений, вести переговоры о разделе избирательных округов. По мнению известного французского социолога и политолога Мориса Дюверже, мажоритарная система относительного большинства стимулирует развитие именно бипартизма (двухпартийности), поскольку в этом случае срабатывает так называемый принцип «полезного голосования»: приверженцы небольших партий, видя бесперспективность голосования за их представителей, отдают свои голоса в пользу кандидатов правящей или основной оппозиционной партии. Значение партий, которые из года в год занимают на выборах 3-4 места, становится мизерным, и они, как правило, быстро сходят с политической сцены17. Такой же точки зрения придерживаются американский политолог Дж. Сартори, а также авторы фундаментального исследования «Введение в политику» Шарль Дэбаш и Ж.-М. Понтье, которые даже склонны считать, что мажоритарные выборы в один тур ведут к дискриминации вновь образованных политических партий18.

Таким образом, можно предположить, что наиболее подходящей избирательной системой для Беларуси на сегодняшний день и отдалённую перспективу будет являться смешанная система выборов депутатов парламента, при которой 50% депутатов избиралось бы по одномандатным мажоритарным округам в один тур и 50% – по пропорциональной системе представительства при наличии 5%-ого избирательного барьера. Эта система выборов способна укрепить не только политические партии и партийную систему, но и в целом демократические институты общества.

Примечания

1 В ходе кампании по выборам президента Леонид Кучма в сентябре 1999 года на встрече с представителями Союза руководителей региональных и местных властей высказался за проведение в 2000 году референдума по конституционным вопросам. По его мнению, на всенародное голосование необходимо вынести вопросы, которые позволили бы решить проблему формирования правительства парламентским большинством и создания двухпалатного парламента (см.: «Факты и комментарии», 29 сентября 1999 г.). Интересно отметить, что и после победы на президентских выборах позиция Леонида Кучмы по этому вопросу не изменилась (см., например, «Факты и комментарии», 24 декабря 1999 г.). По мнению газеты «День», «разговоры о конституционном перевороте путем «совещания с народом» выглядят в лучшем случае как блеф, а в худшем – как государственный переворот» (см.: «День», 14 октября 1999 г., №190).

2 Принятый Верховным Советом Закон нельзя назвать новым. Просто в прежний Закон о выборах депутатов Верховного Совета Республики Беларусь, принятый ещё 27 октября 1989 года, были внесены некоторые изменения и дополнения.

3 О’Доннелл Г. Делегативная демократия. Электронный вариант этой статьи размещен в Internet по адресу: http://www.russ.ru/antolog/predely/2-3/dem01.htm. По мнению Гильермо О’Доннелла, президентализм по сравнению с парламентаризмом обладает большим сходством с делегативной демократией.

4 В Оксфордском словаре политических терминов мажоритарными (majority) выборами называются только выборы по системе абсолютного большинства, которые предусматривают второй тур голосования. Проводимые же в Великобритании в одномандатных округах выборы по системе относительного большинства, которые в русском языке также именуются мажоритарными, Оксфордский словарь обозначает термином «plurality». На русский язык это можно перевести как плюралитарные выборы.

Утверждённая Указом Бориса Ельцина система выборов депутатов Государственной думы в 1995 году была ею легитимизирована. Новый Закон о выборах депутатов Государственной думы, не изменивший существенным образом прежнюю систему выборов, был принят в июне 1999 года.

5 См.: В. Прибыловский. Современная избирательная система в России и предложения по её реформированию. Ознакомиться с электронным вариантом этой статьи можно в Internet на сайте ПОЛИТ.РУ.

6 См.: «Народная воля», 14 августа 1999 г., № 148

7 Общепринятое мнение, что президентские республики обеспечивают главам исполнительной власти большие полномочия, нежели полупрезидентские и парламентские режимы, на самом деле является не совсем точным. Так, например, Конституция США не предоставляет президенту этой страны никаких полномочий в законодательной области: право принимать законы (или законодательные акты, имеющие силу законов) имеет только Конгресс. В то же самое время во Франции, которую принято относить к странам с полупрезидентской формой правления, правительство по Конституции имеет право в рамках так называемого делегированного законодательства принимать постановления, имеющие силу закона. То же самое можно сказать, например, и о Великобритании, стране с образцовым парламентским режимом. Нет сомнения, что Маргарет Тэтчер обладала большей властью, чем президент США, так как могла, опираясь на устойчивое парламентское большинство, обеспечить принятие любого закона.

8 См.: Аренд Лийпхарт. Пропорциональное представительство. Повторная проверка данных. Первоначально статья была опубликована в Journal of Democracy, 1991, vol. 2, № 3, p. 42-48. Электронный вариант этой статьи на русском языке можно найти в Internet по адресу: http://www.russ.ru/journal/predely/97-11-05/layphr.htm.

9 См.: Закон Беларускай ССР «Аб выбарах народных дэпутатаў БССР. Ініцыятыўны праект Беларускага Народнага Фронта «Адраджэньне». Мінск, 1989, стр.2.

10  Проект Закона был разработан депутатами Лявоном Зданевичем, Зеноном Пазьняком, Галиной Семдяновой и консультантами оппозиции БНФ в Верховном Совете – кандидатом юридических наук Мариной Сатолиной, Верой Чуйко и Владимиром Анцулевичем. Он был опубликован в «Народной газете» 4-го марта 1992 года.

11 В соответствии с 54-ой статьёй проекта выборы в одномандатном округе могли закончиться в один тур, если один из кандидатов в депутаты по итогам голосования не только опережал своих соперников, но и набирал при этом больше 25% голосов от общего количества избирателей округа. Если во втором туре голосования ни один из кандидатов не получал больше 25% голосов от общего количества избирателей округа, то в нём проводились повторные выборы. Едва ли предложенный механизм избрания депутата можно считать удачным с технологической точки зрения: чем ниже явка избирателей, тем сложнее определить победителя. На практике он выполнял бы ту же роль, что и установление 50% явки избирателей на избирательные участки, которая делала выборы состоявшимися.

12 См.: «Народная газета», 4 марта 1992 года, статья 2 проекта Закона.

13 Например, в то время активную позицию против проведения референдума занял тогдашний председатель комиссии по законодательству Верховного Совета Дмитрий Булахов. Не поддержали идею досрочного роспуска Верховного Совета председатель Верховного Совета Станислав Шушкевич и его будущий преемник Мечислав Гриб.

14 Проект закона был опубликован в газете «Фемида-NOVA» (см.: №№29-36, сентябрь-октябрь за 1999 год), а также в приложении №18 к бюллетеню Всебелорусского клуба избирателей «Избиратель».

15 См.: В. Прибыловский. Современная избирательная система в России и предложения по её реформированию.

16 См.: Там же.

17 См.: Уладзімір Роўда. Выбарчыя сістэмы і тэхналогія выбарчых кампаній. Мінск, 1995, стр. 12.

18 См.: Шарль Дэбаш, Жан-Мары Пант’е. Уводзіны ў палітыку. Мінск, 1996, стр. 391.

2001 год

Подписаться
Уведомить о
guest
0 комментариев
Межтекстовые Отзывы
Посмотреть все комментарии
0
Оставьте комментарий! Напишите, что думаете по поводу статьи.x
()
x